馬祖開講
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陳 情 書 115-11-03
主旨：請求函告連江縣政府發布之「連江縣政府辦理馬祖地區尚未完成登記土地處理要點」暨「連江縣地政事務所受 理尚未完成登記土地總登記作業原則」未經中央地政主管機關核定，違反強制性規定無效，應另定補救措施，保障人民權利，請 鑒核。
說明：
一、依據地方制度法第30條第3項及第4項規定辦理。
二、《地方制度法》第29條規定：「(第1項)直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所為辦理上級機關委辦事項，得依其法定職權或基於法律、中央法規之授權，訂定委辦規則。(第2項)委辦規則應函報委辦機關核定後發布之；其名稱準用自治規則之規定。同法第30條第3項規定：「委辦規則與憲法、法律、中央法令牴觸者，無效」。又依《民法》第71條規定：「法律行為，違反強制或禁止之規定者，無效」。同法第73條規定：「法律行為，不依法定方式者，無效」。是以，連江縣政府訂頒「連江縣政府辦理馬祖地區尚未完成登記土地處理要點」暨「連江縣地政事務所受理尚未完成登記土地總登記作業原則」即未經中央地政主管機關核定，卻發布施行，應有嚴重行政瑕疵，當以無效論斷。
三、土地總登記係指在已完成地籍測量的地區，於一定期間內，對該縣市全部土地所進行的全面性、初始性的權利普查與歸屬登記。目的在建立國家完整、統一的地籍資料，確立最初的土地所有權與權利關係。而《土地法》上所稱的「時效取得」，是指：一個人以「所有之意思」，長期、和平、公然、繼續占有他人未登記土地，在符合民法第769條或第770條規定的條件與期間後，請求登記為所有權人或其他物權人的制度。地政機關即於101年7月30日公布地籍圖確定界址，且已登載於土地標示部管理，即不應再受理第三人申請土地複丈。又於101年7月31日公告重辦民法物權編施行法第9條視為所有人之土地總登記，卻仍依土地法第54條時效取得占有他人未登記土地審查，嚴重損害申請人權利。
四、根據《土地法施行法》第15條規定：「依土地法第五十五條及第五十七條所為公告之期限，由該管直轄市或縣（市）地政機關報請中央地政機關核定之。」連江縣政府以108年4月22日府授地字第1080015231號公告無主土地代管1年，公告期限自108年4月22日起至109年4月21日止，卻未報請中央地政機關核定，違反了法定的強制性權限與程序，行政行為有重大瑕疵，應予補救。
五、視為所有人的土地登記，公產管理機關未於總登記公告受理期間囑託登記，亦未有徵收價購等證明文件，即非土地權利關係人，地政機關不依土地法第59條第1項暨《直轄市縣（市）不動產糾紛調處委員會設置及調處辦法》駁回異議，卻准許移送不動產糾紛調處委員會調處，嚴重損害申請人權利。
六、101年7月31日總登記公告之土地清冊，未登載於土地標示部，影響申請人適用「視為所有人」登記之權利。
七、檢附內政部101年02月17日內授中辦地字第1016650259號函、「連江縣政府辦理馬祖地區尚未完成登記土地處理要點」、「連江縣地政事務所受理尚未完成登記土地總登記作業原則」、連江縣地政事務所101年7月30日連地所字第1010001576號公告、連江縣地政事務所101年7月31日連地所字第1010001591號公告、連江縣政府108年4月22日府授地字第1080015231號公告、連江縣地政局107年10月24日地籍字第1070005501號公告、連江縣政府108年7月15日府授地字第1080027161號函暨金門縣土地地籍整理自治條例等影本，請卓辦。
正本：內政部
副本：立法委員陳培瑜國會辦公室
謹 呈
內 政 部 鈞鑒
陳情人：朱榮忠
中華民國115年11月03日
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土地法第38條規定：「辦理土地登記前，應先辦地籍測量，其已依法辦理地籍測量之地方，應即依本法規定辦理土地總登記。前項土地總登記，謂於一定期間內就直轄市或縣（市）土地之全部為土地登記」。
土地總登記前已經地籍調查公告確定登載於土地標示部的測量結果，具備法律上之「推定效力」地政機關要推翻或重新辦理已經公告確定的地籍調查及測量成果，必須受到行政法、土地法與司法實務的嚴格限制，絕非行政機關可自由裁量的權限。依據司法院釋字第374號解釋，地籍圖測量（如總登記前測量或重測）公告期滿若無人異議，即生法律上的確定效力。地政機關必須據以辦理土地登記，該公告成果在行政法上具備規制效力與存續力，即使是主管機關地政局，也必須尊重該既定的行政處分，不得在沒有法定事由下任意推翻或受理重新複丈。
地籍調查與測量僅是地政機關基於職權提供的技術服務，無法創設或變更私法上的權利。若公告確定後，相鄰地主或第三人因為界址、面積減少產生糾紛，這屬於民事私權爭執，地政局無權直接變更或重辦。此時，當事人必須向法院提起民事「確定不動產經界之訴」。地政機關只能等到民事法院判決確定後，再依據法院判決的結果去補辦重測或訂正地籍。若地政局越過法院，私自受理第三人申請重新複丈並廢棄原本已確定的公告，將構成違法行政（甚至可能涉及圖利或行政違失）。
已經地政機關辦理「地籍調查及測量成果公告確定」之土地，代表地政機關在開始辦理地籍調查前期已經對該土地的經界、範圍進行了實地調查並完成了法定公告程序，公告確定後，即具有公法上的羈束力，地政機關不能任意推翻，應即據以辦理土地登記。如果地政機關對公告確定之土地，再以「在機關設立前無占有事實」來否定已經確定的測量公告，在行政程序上屬於前後矛盾且缺乏法律授權的裁量。
101年辦理未完成登記土地重新受理土地總登記，目的在於找回歷史上的真正所有人，審查當以「歷史占有」為基礎，不應單純以「現在有無占有/耕作」或「地政機關設立前的占有斷代」來從嚴限制人民權益。但106年1月1日地政事務所改制地政局後，新任局長卻湮滅了之前的測量確定的結果，重新受理土地複丈，且以占有他人未登記土地審查，完全牴觸行政院101年2月9日召開「解決馬祖地區土地問題專案小組第 4 次會議結論」，倒行逆施，確實感到遺憾!
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申請土地複丈（如鑑界、分割、合併等）有其嚴格的法律規範，並非任何人都可以對任意土地申請複丈，依據《地籍測量實施規則》第 204 條，必須符合法定的原因才能申請複丈，例如：自然增加、浮覆、坍沒、分割、合併、鑑界、或變更。根據司法院釋字第 374 號解釋，如果是不服地籍圖重測結果，土地所有權人只能以「測量結果有錯誤」為由申請複丈，不能以「指界錯誤」為理由單獨申請複丈。
未登記土地已經地籍調查測量公告確定，依據《土地法》第 46 條之 3 規定，測量結果在公告期間（通常為 30 天）內，如果土地權利關係人認為有錯誤，才可以繳納複丈費申請「異議複丈」。如果公告期滿都沒有人提出異議，或是異議複丈後結果無誤，該測量成果就屬於「法定確定」。一旦公告確定，地政機關就應直接依法辦理土地總登記(第一次登記)或標示變更登記。
連江縣地政局就人民申請案在101年前已經發給複丈結果的土地，在重辦土地總登記期間重新要求鄉親繳納複丈費，一次又一次的複丈，有程序倒置之違失，應該要主動退還複丈費。
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101年在土地總登記公告受理期間申請登記案件至今未作行政處分，卻於108年間以無主土地公告代管，當然違法!
地政機關收件後擱置、拖延多年不作為，未給予人民合法的准駁處分，卻直接以實質代管公告剝奪人民程序利益，已嚴重損害人民財產權。這種做法在法律上存在極大的違法與行政瑕疵爭議。
依據《土地法》第57條，土地能被列為「無主土地」辦理公告代管，只有兩種前提：
1、完全無人聲請登記土地。
2、雖有聲請，但因逾期未補繳證明文件，已被地政機關「依法駁回」確定者。
馬祖地區因歷史戰地政務背景，其土地總登記程序極為特殊。連江縣政府於101年7月31日重新公告受理土地總登記，如果民眾在當時依法送件申請，地政機關卻「未作行政處分」（既未准予登記，也未依法駁回），卻在108年4月間直接將該土地公告為「無主土地」並辦理代管，這在實務與法理上均屬於「行政不作為」與「程序倒置」的違法行為。
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按「土地登記，謂土地及建築改良物之所有權與他項權利之登記。土地登記之內容、程序、規費、資料提供、應附文件及異議處理等事項之規則，由中央地政機關定之。」土地法第37條定有明文。次按「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請：……三、登記之權利人、義務人或其與申請登記之法律關係有關之權利關係人間有爭執者。」為土地法第37條第2項所授權訂定之土地登記規則第57條第1項第3款所規定。再者，「土地總登記後，未編號登記之土地，因地籍管理，必須編號登記者，其登記程序準用土地總登記之程序辦理。」為土地登記規則第77條所規定，足認土地總登記後，就尚未登記土地為土地所有權第1次登記，為土地法第37條第1項所指土地所有權登記之一種，且其登記程序準用土地總登記之程序，土地登記機關為此種登記之審查時，自有土地登記規則第57條第1項第3款規定之適用。而土地登記規則第57條第1項第3款所謂「爭執」，係何所指，該款雖未予明文，惟登記之權利人、義務人，原係指申請登記之法律關係之權利人、義務人而言，且權利關係人既規定限於「與申請登記之法律關係有關」之人，自應認本款所定之「爭執」，係指與申請登記之法律關係有關之爭執而言。
又按職司土地登記之登記機關對於土地登記之申請，固應依申請人提出之文書及證明資料，本於職權依法為審查之權責，惟辦理土地登記之登記機關對申請登記原因所涉之私法上法律關係，並無確認之權限，其權利歸屬之認定，應由司法機關經由審判以裁判確定之。此觀諸土地法第55條第1項：「直轄市或縣（市）地政機關接受聲請或囑託登記之件，經審查證明無誤，應即公告之，……」及同法第59條：「土地權利關係人，在前條公告期間內，如有異議，得向該管直轄市或縣（市）地政機關以書面提出，並應附具證明文件。因前項異議而生土地權利爭執時，應由該管直轄市或縣（市）地政機關予以調處，不服調處者，應於接到調處通知後15日內，向司法機關訴請處理，逾期不起訴者，依原調處結果辦理之。」之規定，即明。基此，申請登記時，登記機關已明確知悉申請人主張之登記原因所涉私法上法律關係，於登記之權利人、義務人或其與申請登記之法律關係有關之權利關係人間有爭執，而涉私權爭執時，登記機關即應依土地登記規則第57條第1項第3款規定辦理。
馬祖地區因軍事原因被軍方占有的土地，公產管理機關即未於總登記公告受理期間囑託登記，地政機關卻以與軍方占有競合逕為駁回，顯然違反了正當法律程序原則。況，已經地籍調查測量公布地籍圖公告確定，登載於標示部之土地，地政機關已不能再受理第三人申請複丈，在視為所有人程序中，哪兒有權駁回人民申請登記案件呢?
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重辦視為所有人的土地總登記，是將已辦峻地籍調查測量公告確定，誤以時效取得駁回，尚未登記為公有土地，重新收回依據民法物權編施行法第9條規定登記。已經地籍調查公告確定登載於標示部之土地，應屬有主土地，有拘束地政機關的效力，地政機關不得再受理第三人申請土地複丈。若是因私權爭執，則必須透過調處程序解決，地政機關並無裁決權。
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