王長明
張貼者
以下是民進黨金門縣黨部的公函、離島建設條例第九條的增修條文比較表，以及民進黨立委黨團連署書的原件翻攝。在此，本人敬請大家對於離島建設條例第九條增修條文，提供高見，期能借由中央的修法，為馬祖土地問題提供另一條解決的管道。
馬祖還我祖先土地自救會會長 王長明敬啟
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民主進步黨金門縣黨部 函
受文者：民主進步黨立院黨團
發文日期：2010年11月09日
發文字號：（2010）金黨字第1109049號
附件：離島建設條例第9條修正案對照表
主旨：為金門地區民眾向政府要求返還土地事宜，請 貴黨團及委員代為
提出法律修正案，詳如說明，請惠予協助。
說明：
一、依據金門民眾洪振源等人之陳情函辦理。
二、金門地區民眾私有土地於1949年後被軍方強行佔用者幾逾全縣過半；迄1992年11月7日解除戰地政務為止，該被佔用土地之原所有權人，向軍方或金門縣府請求返還土地者，百不得其一。由於金門地區早期地籍管理制度並不建全，加以戰火肆虐，地主保有之原始地籍資料亦多散失，故依現行法令難以取得證明文件主張自己之權利，肇致祖傳土地竟被劃為林班地或收歸國有，申請登記幾乎全遭駁回，即使提起行政訴訟或司法仲裁之途徑均難如願，民怨積累頗深，經屢向本黨部陳情，爰請求 貴黨團委員加以協助，以增修「離島建設條例第9條」之方式督促政府還地於民，以保障民眾應有之權益。
三、謹附上「離島建設條例」第九條之建議增訂條文供 貴黨團及
蔡委員煌琅酌參，並請惠予向立法院提出修正案為禱。
正本：民主進步黨立院黨團、蔡委員煌琅
副本：本黨部存查
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又是土地的問題,從福建遣回馬祖十幾年,老一輩一個個都過世了,就算知道在地是我們祖先的後代又能怎樣?沒地位沒人脈在吵在鬧累的總是自己,對土地還抱什麼希望?我總是跟我父親說:我們靠自己吧,不要對那些沒有一絲絲希望土地掙下去了,過去就讓他過去,到地下祖先們自會算帳,什麼約定什麼道理在現今這社會對我們在些外來者沒有任何保障,什麼是裡外不是人?這道理我也是在居住在馬祖後才懂,福建那邊是老家,馬祖也是老家,我們是哪裡人勒?這是這十幾年我在父親身邊所感受到的,文盲也是人,最起碼他們是靠著自己的雙手撐起這個家,反正不管做什麼補救被忽視的總是那些人...我們對得起自己的良心就好(一個七年級生對"土地事件"的心聲)
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傷口可以癒合 傷疤卻是永遠的痛
依長明兄．財能兄對金馬戰地政務人民土地財產權之喪失結果之大，應該
非常清楚，觀之本草案條例的修訂只能解決四分之一的問題，仍應擴大修
法和增訂，以資治本
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當然。
S網友，如果過去有認真看我寫的文章，就不會誤認我會在離島建設條例上下手。
王長明會長因為想多方面爭取解決馬祖土地問題，熱心有餘但對法律或金馬土地性質與社會關係之差異並不盡熟悉之故，方有此議。所以，我覺得讓王會長自己去碰一下法律的牆也不錯，是一種學習，所以就不加阻止。
另我在馬資網觀察S網友許久，很會拾人牙慧地發表議論、評價並質疑，但從不提出自己的對案；我也發現S網友也對土地有經常問問題。可惜，就是看不見S網友有任何積極行動的奉獻。
不要抓王長明的不足，要欣賞他的熱情與傻勁，這在馬祖是很少的。所以請S網友不要誤會王會長。自救會的主張與進度非常明確，馬祖土地是政治問題不是單純法律問題，因此修法或是立法的前提，必須取得恢復馬祖鄉親土地權的政治態度與行動；方法上就是先地方後中央採取二階段但又允許同時前進的想法。
既然S網友如此有心，如果你人在馬祖，誠心奉勸你應該加入自救會成為義工，貢獻你的智慧與專業協助鄉親才是，而不是在一旁說風話涼。明年三月一日前，如果地區府會沒有通過縣府佔有民地歸還自治條例時，希望你也能加入罷免行動。
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陳財能 wrote:
明年三月一日前，如果地區府會沒有通過縣府佔有民地歸還自治條例時，希望你也能加入罷免行動。
87年安輔條例的恣意廢止，是一大敗筆，自救會代表民意，應大力給予譴責。再者，已被登記為國有、公有之土地，因期間的經過，原完成時效取得土地占有人之請求權依法多已消滅時效，已生形式上之確定力，非修法及增訂特別法修文很難全面性地根本解決。
鄉親祖先土地要不回是馬祖人永遠的痛，解決馬祖土地問題應是馬祖人全民的共識，但何以縣府不敢冒然起草，尸位素餐、遍尋無墨，真是嚇人的民代，更要自救會的人提供草案，實在是由地方自治機關提案制定自治條例歸還公有土地確實存有效力上之疑義？公有土地之所有權歸屬如何解釋？謹提供相關判決一則請參考。
臺北高等行政法院判決 九十一年度訴更一字第二一號
.
原 告 交通部高速鐵路工程局
代 表 人 甲○○（局長）
訴訟代理人 梁開天律師
黃雍晶律師
複代理 人 謝欣怡律師
被 告 台北縣政府
代 表 人 蘇貞昌縣長）.
參 加 人 樹林市
代 表 人 何玉枝市長）.
共 同
訴訟代理人 黃旭田律師
複 代 理人 鄭文龍律師
蔡志揚律師
右當事人間因有關土地事務事件，原告不服台北縣政府中華民國八十九年九月十一日
八九北府訴決字第三四六○一二號函附訴願決定，提起行政訴訟，經本院於九十年六
月二十一日以八十九年度訴字第一八三一號裁定駁回，原告不服，提起抗告，經最高
行政法院於九十一年九月九日以九十一年度裁字第九○九號裁定將原裁定廢棄，發回
本院更為審理。本院判決如左：
主 文
訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
緣原告為興辦台灣西部走廊高速鐵路工程，擬申請撥用參加人（即樹林市）所有座落
台北縣樹林市○○○段一九三之四一號之公有土地，於民國（下同）八十六年五月十
九日去函參加人徵求同意撥用，參加人回函表示須依行政院訂頒「各級政府機關互相
撥用公有不動產之有償無償劃分原則」（下稱「劃分原則」）第一項第九款辦理有償
撥用。嗣原告除經交通部向內政部函報請辦理有償撥用外，復另與被告協商，於八十
六年八月八日作成有償撥用之會議結論；惟因內政部函復交通部表示：前開土地係編
定為高速鐵路用地，並非都市計畫住宅區、商業區土地，不得依前開「劃分原則」第
一項第九款辦理有償撥用。原告爰於同年八月二十五日再去函參加人請求同意無償撥
用，但為所拒，原告乃再次函請內政部釋示，內政部仍作成應予無償撥用之函釋。準
此，交通部遂於同年十一月十八日以交總八十六（一）八六○○八一三七號函請內政
部轉陳行政院准予無償撥用，行政院旋於同年十一月二十六日以（八六）內地字第八
六一一八七四號函復交通部准予無償撥用，並指示依交通部前開號函辦理，另以副本
函知台灣省政府，台灣省政府交該府地政處辦理，省府地政處於十二月二日以八六地
三字第七○二四五號函知被告（即台北縣政府），指示依前開行政院函示辦理，並說
明在程序上應依行政院訂頒「政府機關因公需用其他機關管有公地簡化撥用作業事項
」（八十四年九月六日台八十四財三二五二七號函修正，下稱「簡化作業事項」）之
規定，由被告之地政單位依核定結果造具奉准撥用公地清冊，轉送轄區地政事務所逕
為辦理變更登記，地政事務所辦竣變更登記後，應即通知原管理機關繳交土地所有權
狀，改註新管理機關名義等語。被告據此於八十六年十二月八日以八六北府地四字第
四六○五二○號函示樹林地政事務所，依此無償撥用之程序辦理。樹林地政事務所先
於同年十二月十二日直接在土地登記簿上單方面逕行變更登記上開土地之管理機關（
從參加人變更為原告），並於同年十二月十五日以八六北縣樹地一字第一四二五四號
函通知參加人，另要求將系爭土地所有權狀繳交辦理加註。參加人對該樹林地政事務
所之通知函不服，提起訴願，經被告以八十七年十月十九日八七北府訴決字第一四三
五七號訴願決定撤銷原處分；因原告不服訴願決定，遂以利害關係人身分向台灣省政
府提起再訴願，經省府以八十八年四月十六日府訴二字第一五○四四一號再訴願決定
：「原決定撤銷，由原決定機關另為決定。」。經被告以八十八年七月二日八八北府
訴決字第二四七三一九號訴願決定再將原處分撤銷；原告再度不服被告所為訴願決定
，遂以利害關係人身分向台灣省政府提起再訴願，經省府以八十八年十二月三十日八
八府訴字第一六二六二三號再訴願決定：「原決定撤銷，由原決定機關另為決定。」
經被告以八十九年九月十一日八九北府訴決字第三四六○一二號函附訴願決定，再次
撤銷樹林地政事務所所為之原處分（八十六年十二月十五日八六北縣樹地一字第一四
二五四號函），原告仍表不服，遂以利害關係人之身分向本院提起行政訴訟，經本院
九十年六月二十一日八十九年度訴字第一八三一號裁定駁回，原告猶未甘服，提起抗
告，經最高行政法院於九十一年九月九日以九十一年度裁字第九○九號裁定將原裁定
廢棄，發回本院更為審理。茲摘敘兩造及參加人訴辯意旨如次：
甲、原告方面：
壹、聲明：求為判決訴願決定（被告八十九年九月十一日八九北府訴決字第三四六○
一二號函所附訴願決定）撤銷。
貳、陳述：
一、程序部分：
(一)原告依法得提起本件訴訟。
1.按行政訴訟法第四條第三項規定「訴願人以外之利害關係人，認為第一項訴
願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。
」，易言之，訴願人以外之利害關係人提起撤銷訴訟，僅須主張訴願決定損
害其權利或法律上利益即可，最高法院七十五年判字第三六二號判例暨最高
法院九十一年度判字第六六○號判決均揭櫫相同意旨。次按，行政訴訟法上
有關當事人之概念，亦承襲民事訴訟法上「當事人適格」之概念，從而，最
高法院八十六年度台上字第十六號民事判決要旨謂「當事人適格，乃指當事
人就具體特定訴訟標的有無實施訴訟之權能而言，此項權能之有無，應依當
事人與特定訴訟標的之關係定之。倘原告主張其為訴訟標的法律關係之權利
主體，或主張他造為訴訟標的法律關係之義務主體，其當事人即為適格，至
其是否確為權利人或他造是否確為義務人，乃為訴訟標的法律關係在實體上
有無理由問題，非為當事人適格之欠缺。」等語，於行政訴訟程序上亦有其
適用，學者陳計男更明確指出「吾人亦認在我國法上，原告提起撤銷訴訟，
祇須表明其權利或法律上利益，有因其所主張之違法行政處分受損害即足。
至原告之權利或法律上利益果否因違法行政處分而受損害，則屬原告之請求
是否存在，原告之訴有無理由問題」。
2.查被告之訴願決定損害原告對系爭土地之管理權，故原告對於本件訴願決定
具有「法律上之利害關係」，得依行政訴訟法第四條第三項提起本件撤銷訴
訟。原告現為系爭土地之管理機關，享有系爭土地之管理、使用及收益之權
，此等權限均屬依法受保護者，訴願決定違法撤銷樹林地政事務所所為函文
，其撤銷範圍更包括「變更管理機關」及「擲送土地所有權狀」，執行該訴
願決定之結果，將使系爭土地回復由參加人管理，此舉顯然足以剝奪原告管
理系爭土地權限，並因參加人之抗議，致樹林地政事務所迄今尚未交付原告
新土地所有權狀，益徵原告本於利害關係人之地位提起本件訴訟，主張原告
對系爭土地之管理權因被告違法之訴願決定而受有損害，核與行政訴訟法第
四條第三項之規定、上開實務及學說見解完全相符，而為適格之當事人。
(二)本件審理範圍，應限於「繳交土地所有權狀」部分，而不及於行政院核准撥用
之「變更管理機關」之部分。
按行政訴訟第二百一十八條準用民事訴訟法第三百八十八條規定之「處分權主
義」而謂「除別有規定外，法院不得就當事人未聲明之事項為判決。」，是本
件審理之範圍，依法應受「當事人聲明」之拘束。查樹林地政事務所八十六年
十二月十二日八六北縣樹地一字第 一四二五四號函（以下簡稱「系爭函文」）
旨略以：「關於交通部高速鐵路工程局……，申請撥用貴鎮○○○段一九三之
四一地號一筆樹林鎮有土地，本所業已辦理管理機關變更登記完畢，惠請 貴
所將上述地號土地所有權狀擲送本所辦理加註事宜……。」等語，故其內容（
或效果）僅在使參加人「擲送土地所有權狀」，參加人既僅針對系爭函文表示
不服，則依前開法條意旨， 鈞院審查「擲送土地所有權狀」部分即可，不及
於行政院核准撥用之「變更管理機關」部分，否則即有「未聲明事項予以判決
」之違法，合先敘明。
二、實體部分：
(一)「系爭函文」並非行政處分，不生侵害人民權益之效果。
1.公有土地之所有權及管理使用乃攸關國家整體建設之規劃與進行，具全國一
致性質，為中央事務，非地方自治事項，從而，公地撥用為行政院本於職權
對公有土地利用之調整，有「行政一體」原則之適用，而與地方自治無關。
(1)按憲法第一百零八條規定：「左列事項，由中央立法並執行之，或交由省
縣執行之：……十二 土地法……」、第一百十一條：「……事務有全國
一致之性質者屬於中央……」、顯然寓有國有土地整體利用之概念，土地
法第十條：「中華民國領域內之土地，屬於國民全體。」及修正前土地法
第二十六條規定：「各級政府機關需用公有土地時，應商同該管市縣政府
層請行政院核准撥用。」，可知，公有土地之權屬及利用，因攸關國家整
體建設之規劃與進行，具全國一致性質，為中央事務，非地方自治事項，
而與地方自治團體之財產權無涉。依此國土整體利用之概念，並配合前開
土地法第十條及第二十六條之規定，足證公有土地所有權係專屬於國家，
公地撥用應為國家本於職權對公有土地利用之調整。
(2)國家為公有土地之實質所有權人，當有管理使用之分配權限。
按「土地法所稱之公有土地，無論其管理、使用、收益之權係屬於省、
市、縣等地方政府，抑或屬於區、坊、鄉、鎮等自治團體，而其所有權
應專屬於國家，……至地方自治團體，雖為法人，而對於公有土地行使
管理、使用、收益之權，則應視為國家所付與，不得視為所有權之歸屬
……」，司法院二十七年院字第一七七六號解釋著有明文，又最高法院
五十九年度台再字第二二號民事裁判謂「土地法為民法之特別法，應優
先於民法之適用，而土地法第十條既規定：中華民國領域內之土地，屬
於國民全體，而同法第二十五條復明訂：省、市、縣政府對其所管公有
土地之處分或設定負擔，應經民意機關之同意，及行政院之核准。參酌
司法院二十七年院字第一七七六號解釋意旨，鄉鎮區公所不過為國家機
關，其對於公有土地行使管理使用收益之權，並非即為該權利之主體。
」、再「……系爭土地既屬公有土地，則依土地國有之最高原則，即參
酌司法院二十七年院字第一七七六號解釋書……應認系爭土地之所有權
專屬國家，市政府僅有管理、使用、收益之權而已，其對之為處分或設
定負擔仍須得行政院之核准」，台灣高等法院暨所屬法院八十五年法律
座談會民事類提案二十一號著有明文；參以學者亦認：「本法第四條雖
分公有土地為國有、省有、市縣有或鄉鎮有，惟公有土地之所有權仍屬
於國家、地方政府僅有管理使用收益之權……」、「公有土地即屬國有
土地，其所有權屬於國家，最後處分權，屬於中央政府，該公有土地所
在地之地方政府，依法有使用及收益之權……」，足見實務及學者見解
均認為：所謂鄉鎮有土地之所有權係專屬於國家，與地方自治無關。
且查我國憲法雖有關於省及縣地方自治之條文，惟宥於當時社會環境之
劇烈變動，實際運作上並未於行憲後，即時制定相關之地方自治制度法
律，係遲至三十九年四月二十四日始由行政院發布「臺灣省各縣市實施
地方自治綱要」（以下簡稱「自治綱要」），並依該「自治綱要」第二
條及第三條規定，首次賦與鄉鎮縣轄市具公法人地位，此種將重要事項
以行政命令規範之方式，是否符合法律保留原則，已非無疑。惟可知於
三十五年修正土地法第四條（即「公有土地為國有土地、省有土地、市
縣有土地或鄉鎮有之土地」）時，該等縣、鄉鎮縣轄市尚未取得公法人
地位（即尚非地方自治團體）。易言之，三十五年土地法第四條之修正
，僅在使地方政府機關為所轄土地名義所有人，並無使其取得實質所有
權之意（且因當時鄉鎮市不具公法人資格，無權利能力，而無法取得土
地所有權），益徵所謂直轄市有、縣（市）有或鄉（鎮、市）有土地，
僅為公有土地使用管理之分配，非實質所有權人，已毋庸置語。
2.「行政院本於管理公有土地事務之職掌，對其下級機關所為內部職務上之表
示，顯屬上級機關對下級機關之監督指示，並非行政處分。」，有行政法院
四十一年判字第一五號及五十七年判字第一七八號判例可稽，最高法院八十
三年度台上字第三一六號判決要旨亦揭櫫「按土地法第二十六條及其施行細
則第六條之規定：『各級政府機關需用公有土地時，應商同該管市縣政府層
請行政院核准撥用』……所謂公有土地撥用，……並非物權之變更」等語，
從而，公有土地撥用係行政院本於管領公有土地事務之職掌，對其下級機關
所為內部職務上之表示，並不發生物權變動效果，與私有土地徵收發生物權
變動之情形迥異，益徵「系爭函文」概屬行政內部之職權命令而未生對外效
果，與行政處分須對外發生法律效果之特性完全不符。
3.綜上說明，公有土地之實質所有權人為國家，故其他政府機關之需用地為公
有土地時，應循公有土地撥用之行政系統內部程序（即僅有行政機關方得適
用）為之，與需用私有土地時之徵收程序有別，而分別適用不同之法理及程
序。從而，本件公有土地之撥用，由行政院、省政府、被告機關依序而下之
撥用系爭公有土地之決定，乃至於樹林地政事務所之「系爭函文」，厥屬內
部行政系統之職務命令，與地方自治事項無涉，應適用「行政一體原則」，
當無從比附援引徵收程序所生之徵收效果，與行政處分洵有分別。故被告主
張「系爭函文」內容在於管理機關變更之通知，且令將土地所有權狀擲送辦
理加註，均意在變動系爭土地權屬，對外發生法律效果云云，顯對公有土地
之實質所有權及撥用程序有所誤解所致，並非可採。
(二)容公地撥用屬行政處分，仍應以行政院為原處分及訴願機關，非下級執行機關
之樹林地政事務所。
1.依訴願法第十三條規定（即修正前訴願法第八條規定）「原行政處分機關之
認定，以實施行政處分時之名義為準。但上級機關本於法定職權而為之行政
處分，交由下級機關執行者，以該上級機關為原行政處分機關。」，從而，
被告之認定，原則上固以顯名主義為判斷標準，然為保行政救濟之實益，如
上級機關已本於法定職權作成行政處分並交由下級機關代為執行者，例外認
定該上級機關為原處分機關。
2.次按修正前土地法第二十六條規定「各級政府機關需用公有土地時，應商同
該管市縣政府層請行政院核准撥用。」（八十九年一月二十六日修正）、又
同法第三條規定「本法除法律另有規定外，由地政機關執行之。」，即有關
公地撥用與否及其執行方式，均屬行政院之法定職權，絕非地方自治事項。
是行政院自得本其法定職權訂定相關之行政規則，即「各級政府機關互相撥
用公有不動產之有償與無償劃分原則」（以下簡稱「劃分原則」）及「政府
機關因公需用其他機關管有公地簡化撥用作業事項」公地撥用之程序（以下
簡稱「簡化作業事項」）；行政院依此二行政規則，本於土地法第二十六條
之法定職權直接作成「處分」（惟原告主張公地撥用係職務命令），並依同
法第三條規定，交由下級機關之樹林地政事務執行。顯屬「上級官署自動決
定辦法令飭下級官署執行者，…上級官署如已將其決定之辦法，自行對於人
民為行政處分，因而令飭下級官署執行者，固為上級官署之行政處分…」（
司法院院字第二六五○號解釋），依前開訴願法第十三條規定及解釋意旨，
處分機關自應屬行政院，要無疑義。參加人誤以樹林地政事務所為處分機關
，顯屬當事人不適格，被告誤為撤銷之訴願決定，已非適法。
3.再按「簡化作業事項」規定：「…可依核定結果造具奉准撥用公地清冊轉送
轄區地政事務所逕為辦理管理機關變更登記，地政事務所辦竣變更登記後，
應即通知原管理機關繳交土地所有權狀，改註新管理機關名義後，再通知新
管理機關領取土地所有權狀。…但原管理機關未能配合繳交土地所有權狀時
，由地政事務所比照土地登記規則第五十七條第一項規定公告作廢，並通知
原管理機關。」，足見於行政院核准撥用時，地政機關對於通知、註記、公
告作廢等相關公地撥用事項之義務，已併同發生，並無裁量或准駁之餘地，
益見樹林地政事務所之「擲送土地所有權狀」，僅係公地撥用之執行，未產
生另外法律效果，至為明白，故本事件容有行政處分存在，亦應以行政院為
處分機關。
(三)退步言，縱系爭函文為行政處分，被告逾越原處分範圍內為撤銷之訴願決定，
顯然違背法令。
1.查「系爭函文」其內容（或效果）僅在使參加人「擲送土地所有權狀」，不
及於其他，已詳如前述，足證被告係就原處分範圍外之事項（撤銷土地管理
機關之變更登記），為訴願決定，顯然違背法令。
2.再按被告於八十六年十二月八日八六北府地四字第四六○五二○號函指示樹
林地政事務所略以：「…二、本案請依照省府八十四年九月二十九日八十四
府第三字第八八一六九號函轉行政院八十四年九月六日臺八十四財字第三二
五二七號函規定逕為辦理管理機關變更登記後通知原管理機關繳交土地所有
權狀，加註新管理機關名義後再通知新管理機關領取土地所有權狀…。」足
見樹林地政事務所「系爭函文」之作成，係依據被告之指示，基此，被告應
受「行政自我拘束原則」之拘束，不得任意違反先前之行政行為，被告任意
撤銷，自屬違法。
(四)原告申辦本件公有土地之撥用，完全符合土地法第二十六條之規定。
1.按鄉鎮市有土地，地方自治團體僅有名義上所有權，實質所有權係歸屬於中
央，換言之，公有土地非屬地方自治團體財產，其經營及處分，性質上屬中
央之事務，已如前述，易言之，行政院對此中央事務可依職權為完整之規範
，只須不牴觸法律明文規定即可，此與行政院對於自治事項僅能為適法監督
，迥然不同。參以公有土地之使用等相關事項，係國家管領財產之內部行為
，與人民之權利義務無關，是行政院依土地法第十條及第二十六條之規定，
本於管領公有土地事務之法定職權（管理中央事務之權限），訂定有關公地
撥用之「劃分原則」及「簡化作業事項」等二行政規則（或職權命令），顯
然於法有據，並未違反法律保留原則，合先說明。
2.再依土地法第二十六條規定：「各級政府機關需用公有土地時，應商同該管
市縣政府層請行政院核准撥用。」、「政府機關因公需用其他機關管有公有
土地，……於徵求原管理機關之意見時，為免原管理機關久不為同意或不同
意之表示……原管理機關未能配合繳交土地所有權狀時，由地政事務所……
公告作廢，並通知原管理機關。」，「簡化作業事項」第一、二項定有明文
，行政院五十年台內字第七五一二號函示更明確指出「一、…申請撥用機關
應…與土地管理機關先行協議，協議不成立時並應將協議經過情形及雙方所
持理由填明再送請市縣政府層轉…」足見所謂「商同」該管市縣政府，係指
徵求其意見，不需其同意。查原告業依上開規定於八十六年八月八日邀集參
加人及被告相關人員，就本案土地撥用事宜表示意見，有該會議紀錄及出席
人員名單在卷足憑，是原告確已依法「商同」該管市縣政府，至為明白。訴
願決定意旨謂行政院未指摘本案程序之合法性云云，又有違誤。
(五)行政院所為將系爭土地無償撥用之職務命令業已確定，原告不得爭執。
1.按公地撥用係行政院本於管領公有土地事務之職掌，對其下級機關所為內部
職務上之表示，非行政處分，已如前述，是被告基於上下隸屬關係，已不得
為與行政院指示相異之處理。
2.若認樹林地政事務所「系爭函文」為行政處分，該處分內容，於參加人訴願
前即已確定，被告仍不得為相異之處理：
查被告於接獲行政院指示後，即以八十六年十二月八日八六北府地四字第四
六○五二○號函略謂「交通部高速鐵路工程局為興辦台灣西部走廊高速鐵路
工程需要，申請撥用座落樹林鎮○○○段五九三之四一地號一筆樹林鎮有持
分土地，……乙案，業經奉准無償撥用，請查照。」，指示樹林地政事務所
辦理後續事宜，且副知參加人，有該函文可證，其內容與「系爭函文」內容
相仿，足見參加人於樹林地政事務所「系爭函文」函請繳交所有權狀前，對
於處分之內容，已先獲被告合法通知，且知之甚詳，依行政法院八十三年三
月份庭長評事聯席會議決議：「…財政部函請該局（即內政部入出境管理局
）限制出境同時將副本送達原告時，應認為已發生法律上效果，即為行政處
分…。」已對外發生法律效果，參加人對上開被告函文並未聲明不服，基此
，處分之內容於當時即已確定，乃訴願決定意旨未審酌此節，率爾撤銷已確
定之處分，仍非適法。
(六)參加人訴願係無訴之利益。
縱認行政院前開指示於參加人提起訴願前尚未確定，查參加人提起訴願後，樹
林地政事務所向被告請示，經被告以八十七年一月十六日八七北府地四字第一
一一三六號函回復略以：「……簡化作業事項二之(一)無償撥用部分……原管理
機關未能配合繳交土地所有權狀時，由地政事務所比照土地登記規則第五十七
條第一項（業經修正後為第六十條）規定公告作廢，並通知原管理機關」，樹
林地政事務所即於八十七年二月九日依上開函文意旨，將系爭土地所有權狀公
告作廢，有樹林地政事務所公告作廢相關卷宗在卷足憑，參加人對於樹林地政
事務所前開公告作廢之處分（如系爭「擲送所有權狀」函文為行政處分，基此
同理，前開「公告作廢」函文亦應為行政處分），並未提起行政救濟，依法前
開公告作廢之處分已經確定，具公定力及存續力。換言之，縱認本案訴願決定
無庸變更（即系爭「擲送所有權狀」函文應予撤銷），仍不足以使參加人保有
系爭土地所有權狀，足見參加人訴願顯無權利保護之必要，益見訴願決定並非
適法。
(七)最高行政法院發回意旨略謂「…（三）依據參加人提起訴願意旨以觀，雖形式
上其不服之行政處分為樹林地政事務所之處分，並請求撤銷該所之變更管理機
關及通知繳銷原有土地所有權狀之處分，惟從其訴願理由所述，實質上係對行
政院所核定系爭土地無償撥用之處分，認為違反省縣自治法之規定，而表示不
服。相對人所為之訴願決定亦係就行政院核准本案土地撥用是否適法為實體上
之論述，此有訴願書及訴願決定書在卷可按。故本件參加人不服之訴訟標的行
政處分，究係樹林地政事務所之處分，或為行政院之核准無償撥用之處分，或
兩者均為訴訟標的之處分，有待法院加以闡明，原審未依法行使闡明權，致審
判之訴訟標的不明，自有未洽。又樹林地政事務所之處分，係依據相對人層轉
台灣省政府地政處及行政院核准無償撥用本案土地之函而辦理，相對人既然依
法核轉上級機關之函而令樹林地政事務所執行該處分，則樹林地政事務所似難
遽認有違法情事，故本件癥結仍在於行政院核准系爭土地無償撥用是否為適法
之處分。按對於核准公有土地撥用之處分，與土地公用徵收處分相似，本院向
來以核准機關作為原處分機關，因此，本案如係對行政院之無償撥用不服，依
法應向行政院提起訴願，訴願人如誤向相對人提起，相對人依訴願法第六十一
條規定應將該訴願書移送原處分機關，自不應逕對上級機關之處分加以審認，
以維行政機關層級之體系，併此指明。」等語。
(八)揆之上開最高法院發回意旨，本件首要確定者，乃參加人提起訴願之訴訟標的
究係樹林地政事務所通知參加人繳回土地所有權狀等事之函文（即八十八年十
二月十五日以八六北縣樹地一字第一四二五四號函），抑或行政院依法核准無
償撥用系爭土地之行政處分。
1.倘參加人不服之訴訟標的為樹林地政事務所函文，則：１相對人依法受理訴
願之審理範圍應至多限於「通知繳銷土地權狀」部分，而不及於「變更管理
機關」部份。
(1)查樹林地政事務所前開函文略謂「…主旨：關於交通部高速鐵路工程局為
興辦高速鐵路工程需要，申請撥用貴鎮○○○段一九三之四一號一筆樹林
鎮有土地，本所業已辦理管理機關變更登記完畢，惠請貴所將上述地號土
地所有權狀擲送本所辦理加註事宜，請查照。說明：依台北縣政府八十六
年十二月八月八日八六北府地四字第四六○五二○號函（副本諒達）暨本
所八十六年十二月十二日收件第三六六○六號土地登記申請書辦理。」是
相對人主張上開函文之處分內容包括「變更管理機關」及「通知繳銷原有
土地所有權狀」。然，系爭土地「變更管理機關」部分僅係樹林地政事務
所依上級機關指示執行之事項（詳後述），並非樹林地政事務所之行政處
分，故若 鈞院認樹林地政事務所函文係一獨立之行政處分，則生處分效
力者，應僅限於「通知繳銷土地權狀」部分，而不及於「變更管理機關」
部分。易言之，參加人提起訴願之訴訟標的若確為樹林地政事務所函文，
則相對人依法得為實體審理者，僅限於樹林地政事務所通知參加人「繳銷
土地權狀部分」。
(2)退步言之，若認樹林地政事務所函文中「變更管理機關」部分為另一行政
處分，獨立於行政院核准撥用處分，然該處分之作成，亦由樹林地政事務
所以行政院核准撥用處分為基礎作成，故樹林地政事務所所為處分（此為
說明方便之假設，原告主張「變更管理機關」非為行政處分）並無任何違
法可言，然相對人不查，遽為撤銷，猶顯原處分之違法。
2.參加人已無權利保護之必要。
(1)承前，若參加人提起訴願之訴訟標的確為樹林地政事務所函文（即「繳銷
土地權狀」部分），縱該函文為行政處分，則因系爭土地所有權狀業經樹
林地政事務所請示被告後，比照土地登記規則第五十七條第一項（業經修
正為第六十條）規定公告作廢，有樹林地政事務所前開公告作廢之處分在
卷足憑，參加人對於樹林地政事務所前該公告之處分（如「繳銷土地所有
權狀」函文為行政處分，同理，「公告作廢之函文亦應解為行政處分」）
，並未提起行政救濟，依法前開公告作廢之處分已經確定，具有公定力及
存續力。申言之，縱本案訴願決定無庸變更（即系爭「繳銷土地權狀」函
文應予撤銷），仍不足以使參加人保有系爭土地所有權狀，足見參加人提
起訴願顯無權利保護之必要，依法應予駁回，此益徵相對人訴願決定（即
原處分）並非適法。
(2)系爭土地核准撥用之處分機關為行政院，而非樹林地政事務所，即系爭土
地「變更管理機關」之登記作業，僅為樹林地政事務所依行政院層轉之指
示所為之執行行為，而非獨立之行政處分。
按土地法第四條及第二十六條分別規定「本法所稱公有土地，為國有土
地、直轄市有土地、縣（市）有土地或鄉（鎮、市）有之土地。」，「
各級政府機關需用公有土地時，應商同該管直轄市或縣（市）政府層請
行政院核准撥用」（八十九年修正前土地法第四條規定亦同），申言之
，公有土地（包括：國有土地、直轄市有土地、縣（市）有土地、及鄉
（鎮、市）有土地）核准撥用與否，依法係屬行政院之職權行使範圍，
即行政院否准系爭土地撥用之行為，依法乃行政院本於職權所為之行政
處分。至於，行政院核准後，經層轉地政事務所辦理登記之行為，核其
性質僅屬後續之執行行為，未再獨立對外發生法律上效果，按「本法所
稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力
措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」是地政事務所依行政
院指示所辦理之登記行為，未另生對外直接法律效果，即非獨立之行政
處分甚明。
查系爭土地原為參加人所有，依上開土地法之規定應為公有土地，原告
因興辦高速鐵路需用系爭土地，邀同被告台北縣政府及參加人樹林市（
即改制前之樹林鎮）召開會議商議後，因樹林市主張應辦理有償撥用，
雙方未能達成共識，故由原告依參加人主張報請行政院核定，惟行政院
認為系爭土地辦理有償撥用與「各級政府機關互相撥用公有不動產之有
償與無償劃分原則」之規定有違，認為系爭土地依法應辦理無償撥用後
，原告再函請參加人同意無償撥用，奈仍未獲同意，原告遂逕報行政院
核准。從而，系爭土地核准撥用之行政處分係行政院依法作成，嗣樹林
地政事務所經層轉辦理變更登記相關程序，僅為執行行政院行政處分之
行為，並非獨立於行政院核准撥用處分外之行政處分，再無疑義。
倘參加人之訴願標的為「無償撥用」系爭土地之行政處分，被告即無管
轄權，依法應將該處分移送行政院管轄，不得逕為實體上之審理。
(甲)按訴願制度之精神目的乃行政體系內部「自省的救濟程序」，從而，
訴願程序之進行，首重管轄機關能否發揮此自省機制，再按訴願法第
十三條但書（修正前第八條）規定「但上級機關本於法定職權所為之
行政處分，交由下級機關執行者，以該上級機關為原行政處分機關。
」，本條之立法理由復載明「然上級機關之處分，多透過其所屬下級
機關執行，若認為該下級機關之處分而提起處分（訴願），徒增煩累
，難獲行政救濟之實益，故增訂本條但書規定，以符實際」，又「本
條但書規定上級機關所為之行政處分交由下級機關執行者，例如土地
徵收條例第十四條規定：『徵收土地或土地改良物，由中央主管機關
核准之。』，同條例第十八條第一項規定：『直轄市或縣（市政府）
於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土
地或土地改良物所有權人及他項權利人。』則於內政部核准徵收土地
後，即需交由直轄市或縣（市）政府辦理徵收作業相關程序，雖土地
徵收係由直轄市或縣（市）政府名義公告，惟原處分（徵收）機關仍
為內政部，即屬本條但書規定之適例。」最高行政法院八十三年判字
第二四四○號謂「…則該項函復內容既亦係經台灣省政府核定後交由
台中縣政府函復原告，其效力即與台灣省政府直接函復同。是台中縣
政府之該項函復即屬台灣省政府所為否准原告撤銷徵收申請之行政處
分。嗣原告對台中縣政府之函復向台灣省政府提起訴願，實即不服台
灣省政府之處分而為，該府受理訴願書後，即應依法將之移由內政部
為訴願決定。茲不循此程序辦理，竟自為訴願決定，其程序即有未合
。」等語，最高行政法院八十年判字第一七五二號判決復謂「…原告
於提起訴願時，於訴願書表明其所不服之處分為台中縣政府發文七八
府地權字第○六五七三號函，即徵收土地之通知，有訴願書可稽。按
土地法第二百二十三條第一項第一款規定需用土地人為省政府各廳、
處、縣、市政府或其所屬機關及地方自治機關者，徵收土地由省政府
核准之。…是土地徵收之原處分機關應為台灣省政府，情至顯然。」
，暨七十一年判字第一一○六號判決略以「被徵收土地之所有人對於
有關徵收土地之處分有所不服，欲循行政爭訟程序謀求救濟時，應以
有核准權之機關為原處分機關」等語，是依上開訴願程序之程序法理
、訴願法第十三條但書規定，暨通說實務之見解，所謂行政處分機關
之認定，須由有實質作成權責之機關考量，以定訴願管轄機關，始能
發揮機關自我省察之功能。
(乙)查系爭土地原為樹林市所有之土地，依前開修正前土地法第四條之規
定即為公有土地，故系爭土地之撥用，依前開土地法第二十六條之規
定實質上有權核准之機關專為行政院，樹林地政事務僅係依上級機關
指示辦理之執行行為，至於撥用與否、如何撥用，均非樹林地政所依
法所能置喙甚明。從而，倘參加人提起訴院之訴訟標的為「無償撥用
」系爭土地之行政處分，則依訴願法第四條第八款（即修正前訴願法
第四條第十款之規定）之規定，應由行政院為訴願管轄機關以發揮訴
願程序之「行政機關內部自省」功能，故參加人雖誤向被告提起訴願
，被告本應依訴願法第六十一條第二項規定移送於行政院，乃被告置
訴願程序法理、上開法條規定、暨實務見解於不顧，逕為實體上審理
，並撤銷原處分，致生下級機關撤銷上級機關行政處分之謬誤，姑不
論相對人之訴願決定實質內容究否妥適，該訴願程序之進行業嚴重悖
反法律明定之管轄體例，破壞行政層級之體系，斲傷程序正義。基此
，前開最高法院發回意旨亦揭明「…故本件癥結仍在於行政院核准系
爭土地無償撥用函不服，依法應向行政院提起訴願，訴願人如誤向相
對人提起，相對人依訴願法第六十一條規定應將該訴願書移送原處分
機關，自不應逕對上級機關之處分加以審認，以維行政機關層級之體
系。」，至為正確，實值贊同。
(丙)況依修正前訴願法第九條第一項規定「訴願自機關之行政處分書或決
定書達到之次日起，應於三十日內提起之。」，而行政院核准撥用系
爭土地之行政處分，參加人樹林市於八十六年十二月八日即經相對人
通知知悉，是時，參加人未有任何異議，是參加人既未於法定期間內
提起訴願，該行政處分已告確定，依法再無任為爭執之依據。
(九)樹林地政事務所之登記程序僅屬執行「行政院核准撥用系爭土地行政處分」之
事實行為，非獨立之行政處分，參加人無從以之為訴願標的。
1.「『行政事實行為』，亦稱『單純行政行為』，係泛指公行政一切非以發生
法律效果為目的，而以發生事實效果為目的之行政措施。『行政事實行為』
不具規制內容，亦無拘束力。因此，行政事實行為，與以發生效果為目的之
行政處分，以及與其他法律行為皆有不同。惟應注意者，行政事實行為並非
全無法律效果，僅該法律效果並非行為目的之所在，而係配合一定之狀況而
間接產生者。」，以行政機關之「公告」行為為例，其本質上僅為「知」的
表示，亦即「事實行為」，除公開警告外，多為作成特定行政行為所須之事
前或事後之程序行為。此種公告並無獨立之意義，不得單獨對其爭訟，而應
與相結合之法律行為一併請求法律救濟。易言之，行政機關依法所為之單方
行為，對於人民法律上之權益有所強化或弱化時，方符合行政處分之要件，
以被告所舉之「告戒」為例，乃因人民受行政機關之告戒程序後，人民即負
有於告戒期間內為特定行為之義務，否則行政機關得逕為執行措施，是人民
之法律地位因行政機關之告戒而生弱化效果甚明，故實務上將之定性為行政
處分，俾利人民之救濟。
2.查關於「公地撥用」事宜依土地法第二十六條規定係由行政院專司核准之權
，非其他機關所能置喙，業經原告說明在案，且土地法第三條（即修正前第
二條）復規定「本法除法律另有規定外，由地政機關執行之。」，是系爭土
地管理權變更，其法律上「規制」效果係生於行政院「核准撥用」之處分，
樹林地政所函文內容所述逕行變更管理機關等事，本質上與前述之「公告」
相同，僅屬執行之程序行為，性質上為「事實行為」，無獨立之意義，參加
人不得單獨對其爭訟，而應與相結合之法律行為（即行政院核准撥用系爭土
地之行政處分）一併請求救濟；進步言之，樹林地政事務所為之登記行為，
並未自外於行政院核准撥用處分外，再生任何弱化參加人權益之法律效果，
乃無庸置疑，益徵樹林地政事務所之函文非屬行政處分，是被告以行政執行
之告戒程序與本件樹林地政事務所所為函文相類比擬，尚非可採，最高行政
法院於私有土地徵收事件，向以核准徵收機關作為土地公用徵收處分之被告
，非以公告機關，或各地辦理徵收登記之地政機關為被告，即同此理。
3.從而，倘參加人提起訴願之標的果為樹林地政事務所所為函示，依上開說明
，系爭函示僅屬後續之執行行為，非行政處分，無從為訴願標的，被告依法
應予駁回；另倘參加人提起訴願之標的係為行政院核准無償撥用之行政處分
，則依上開說明暨最高法院發回意旨「…按對於核准公有土地撥用之處分，
與土地公用徵收處分相似，本院向來已核准機關作為原處分機關，因此，本
案如係對行政院之無償撥用不服，依法應向行政院提起訴願」，被告應依訴
願法第十三條但書及第六十一條規定，將訴願書移送原處分機關，乃被告誤
為受理，猶顯原處分（即訴願決定）違背法律，應予撤銷。
(十)行政院核准撥用系爭土地之處分，為合法之行政處分。
1.按土地法第四條及第二十六條之規定，行政院專司「公有土地」撥用核准與
否之權，是行政院核准撥用系爭土地，乃行使其法定權限甚明。
2.「國家對人民自由權利之限制，應以法律定之且不得逾必要程度，憲法第二
十三條定有明文。但法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、
技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。行政
機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施
行細則或命令，自為憲法之所許，此項意旨迭經本院解釋在案。惟在母法概
括授權情形下，行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權
，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及其整體規
定之關聯意義為綜合判斷。」，大法官釋字第四八○號解釋理由書揭櫫明確
，就土地法第二十六條及其所表現之關聯意義關之，行政院訂定「各級政府
機關互相撥用公有不動產之有償與無償劃分原則。」，核與上開大法官解釋
意旨完全相符。
3.土地法第二十六條固規定「各級機關政府需用公有土地時，應商同該管直轄
市或縣（市）政府層請行政院核准撥用。」，然該商同之意，應僅指「徵求
其意見」，此觀「政府機關因公需用其他機關管有公地簡化撥用作業事項」
謂「一、政府機關因公需用其他機關管有公有土地，依法申請撥用，於徵求
原管理機關之意見時為免原管理機關久不為同意或不同意之表示，延誤撥用
時效，於接獲申請撥用機關徵求撥用意見函後，應於一個月內為同意或不同
意之表示，其逾三個月不為表示者，申請撥用機關得於撥用公地計畫書中敘
明洽商經過逕依規定程序報請核定。」即明。
4.原告為申請撥用系爭土地，依上開法令辦理申請事宜如下：１備妥台灣西部
走廊高速鐵路（台北縣轄）工程撥用不動產計畫書。２具文徵求參加人之意
見，嗣參加人表示「本所同意有償撥用」。３經原告檢視參加人之主張與「
各級政府機關互相撥用公有不動產之有償與無償劃分原則。」，不相符合，
經多次文返並召開協調會勉力協調之，雙方仍無共識，原告遂按參加人之意
見申請行政院之核准。４然行政院於審視後，認為系爭土地業已變更為鐵路
用地，應辦理無償撥用（查系爭土地業於八十四年間變更為鐵路用地，是被
告及參加人屢次陳稱：該用地變更係基於雙方議定有償撥用後由住宅區變更
為高速鐵路用地，與事實並不相符）。５嗣原告依行政院指示，再與參加人
協商，仍未獲共識，原告不得以乃依「政府機關因公需用其他機關管有公地
簡化撥用作業事項」之規定，逕報行政院核定，並由行政院准予無償撥用。
從而，系爭土地之撥用全依相關法令規定，無一違反，則系爭土地撥用處分
為一合法之行政處分，殆無疑義。
(十一)按我國憲法規定土地事項係屬中央立法事項而非地方自治事項，是系爭土地之
撥用與否、如何撥用均非屬地方自治團體依法律受保障之範圍。
查我國憲法第一○八條第一項第十二款規定「土地法」由中央立法並執行或交
由省、縣執行者，足徵我國憲法對於「土地」之管理，業除外於其他財產權，
專由中央行使立法權限，縱部分執行程序交由下級機關辦理，性質上至多屬於
委辦事項（即中央立法交由省縣執行者），與地方自治團體其他財產權或於地
方制度法（或省縣自治法）範圍內為自治事項之情迥然相異，此為「土地」事
務之特殊性，不可不察。從而，樹林市雖為地方自治團體，在法律保障之範圍
內享有獨立之法人格，惟系爭土地之撥用係屬行政院法定權責，非地方自治團
體依法享有獨立法人格之保障範圍，是樹林地政事所辦理系爭公有土地之撥用
登記、樹林市配合系爭土地之撥用，至多僅在執行中央委辦事項，而與地方自
治團體之財產權並無所涉。
(十二)縱系爭土地之撥用對於地方自治團體之財產權有所影響，然係國家基於整體施
政之需要依法撥用，地方自治團體自負有協力義務。
1.德國法制就「地方自治制度」係採「制度保障說」，即擔保地方自治團體不
得被立法者根本廢除，學者對於德國法制中地方自治團體之財政高權有如下
闡述「…財政高權，指地方自治團體在法律所授予的財政高權範圍內，有權
以自我責任，而為收入與支出的決定。地方自治團體從而享有收入高權、支
出高權，並得自行編列預算。惟無論如何，財政高權並非絕對，許多部份均
已受到邦法律之拘束；地方自治團體只享有有限的課稅權，須依法為之，而
且須得到邦主管機關之許可。地方之預算編定乃至舉債亦受到整體經濟發展
乃至景氣循環等之限制，德國聯邦並有專門法律加以規範。與地方自治團體
之財政高權相接近者，為地方自治團體業務必須有適當財政配置要求。聯邦
基本法第二八條第二項有關地方自治保障的規定，事實上亦包含此項要求。
就地方自治團體財政配備之高低，德國一般有所謂「關聯原則」，主張任務
的承擔與因為該承擔而所引發的財政負擔應一併考量。」等語。另按，我國
大法官釋字第五五○號解釋理由書明白肯認「…地方自治團體受憲法制度保
障，其施政所需經費負擔乃涉及財政自主權之事項，固有法律保留原則之適
用，但於不侵害自主權核心領域之限度內，基於國家整體施政之需要，對地
方負有協力義務之全民健康保險事項，中央依據法律使地方分擔保險費所需
，尚非憲法所不許」等語，是我國通說對於地方自治團體之保障，係循德國
法制度採「制度保障說」，即地方自治團體之自治權具有法律保留之地位，
且中央不得侵害地方自主權限核心領域限度，然非謂地方自治團體能享有絕
對、無限制之權限甚明。易言之，地方自治團體就地方生活共同體之任務，
於法律保障範圍內原則上應有全面的管轄權；反之，就超越地方生活共同體
部分，地方自治團體便無此地位，即便該事項與地方之自治權限有涉，地方
自治團體依法亦負有協力義務。
2.故縱認公有土地屬地方自治團體財產權之一部而為自治事項，按土地法第二
十六條之規定，國家基於國土整體考量而賦予行政院有撥用之權。且查系爭
公有土地之撥用係為興辦國家整體共同需要之公共建設，顯然非專屬地方事
務，依上開大法官釋字第五五○號解釋意旨，地方自治團體依法律即負有協
力義務，行政院依據法律核准撥用，洵屬合法，且系爭土地之撥用並未侵害
地方自治團體財政高權之核心價值，迨無疑問。請鈞院鑒察，撤銷被告之訴
願決定，以符法制為禱。
乙、被告及參加人方面：
壹、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
貳、陳述：
一、原告是否具有本案之訴訟權能，確有可議之處：
(一)抗告裁定引用最高法院判例，作為論證前提，論理上有瑕疵：
查抗告裁定之見解，其援引最高法院針對「國有財產」管理機關使用權利（限
）所作之判例（五十一年台上第二六八○號），有以下幾點論理上之問題：
1.最高法院五十一年台上字第二六八○號判例（節錄）原來內容係謂「國有財
產撥給『各地國家機關』使用者，名義上雖仍為國有，實際上即為使用機關
行使所有人之權利」云云，抗告裁定引用時，誤為「國有財產撥給『各地機
關』使用者」，前提已有疏誤。再者，本案涉及的是「市有財產」而非國有
財產（兩者有別，請參見土地法第四條），亦即非「國有財產撥給各地（國
家）機關使用者」，情形不同，比附援引，是否妥適，自始非無疑義。
若抗告裁定所謂「國有財產撥給『各地』機關使用」之意思，即是自創前提
為國有財產撥給「各地方自治團體機關」，則亦因系爭土地自始即非國有財
產，無所謂國有財產撥給樹林市（原審參加人）或其機關（市公所）使用。
因此，最高法院裁定援引該判例為論證前提，令人費解。
2.就該判例實質意旨而言，公有土地由其所有之公法人的「機關」管理使用，
此項行政機關就公有財產之管理使用權限，基於機關之組織與功能上之特徵
，本質上仍與歸屬行政主體之權利不同，此點從該判例本身之內容，亦可看
出，所以其內容才有「名義上」、「實際上」等語；其實，該判例所示意旨
，與一般私法人必須透過其（代表）機關才能為一定之意思表示或其他行為
，法理上尚無不同，並無特別之處。
3.查該判例列在民事訴訟法第四十條當事人能力之處，為准國有土地之管領機
關（仍係國家機關）為原被告，而有上述內容之說明，純粹是為避免國有財
產涉訟時，以「中華民國」為原被告、總統為代表機關之不便，以及考量我
國法律未像有些國家以特定國家機關（如法務部）為原被告之規定。以其在
民事法法源之地位而論，適用上無可厚非，但若進而據此，於公法上一般性
地論斷「機關權限」等於「主體權利」，則恐失諸跳躍。
(二)我國法制，行政機關是否具訴願及撤銷訴訟之「當事人能力」，猶有疑問，遑
論行政機關之行政撤銷訴訟之「訴訟權能」，抗告裁定有法理上瑕疵
1.按我國早期司法院院解字第二九九○號，謂「鄉鎮與以一般人民同一之地位
而受處分，不能以其為公法人，遂剝奪其提起訴願之權」；大法官釋字第四
○號解釋則強調，院解字第二九九○號揭示之上開標準，係針對公法人，而
非官署，故僅人民得為行政訴訟（按依當時法制，僅指撤銷訴訟）之原告，
官署不得為之；又最高行政法院四十九年判字第七○號判例，綜合前兩項解
釋意旨，謂「本件訟爭房屋，原為桃園鎮所有，嗣經變更為桃園縣有，桃園
鎮如因此而發生行政爭訟時，自只能以該『鎮』法人為訴願人或行政訴訟原
告，而以鎮長為其代表人。乃原告提起訴願及行政訴訟，竟以『桃園鎮公所
』之名義行之，自與訴願法及行政訴訴法限於人民始得提起訴願及行政訴訟
之規定不合」。
2.依上開實務見解，公法人於與人民同一之地位受處分時，係具有行政爭訟當
事人能力，但「行政機關」基本上則不具有撤銷訴願之訴願人能力，或撤銷
訴訟之原告當事人能力。此點亦可由現行訴願法第十八條立法始末及其立法
說明，得證。蓋現行訴願法修正當時原草案第十八條第二項原設有行政機關
得提起訴願之規定，其後立法時予以刪除。當然，上述行政機關不得提起訴
願、行政撤銷訴訟之見解，於學理上非無可議之處，尤其在個別行政法規依
其特別之規範目的，容許行政機關被他機關處分，以及行政訴訟法第二十二
條規定尚有解釋餘地之情形下，若此見解，的確可以檢討，也有缺失。惟其
基本設想，原則上卻是合乎「撤銷訴願」以及行政「撤銷訴訟」之本質。蓋
此類訴願或訴訟（傳統學理稱為「抗告訴訟」），係以違法公權力之存在作
為前提，為除去之，以保障人民權利並維持行政之適法性，所設計之救濟制
度，行政機關既非人民，且非行政上「權利」歸屬主體，即使是其「權限」
，亦被解為「他有」（主體所有）而非「固有」權限（此係行政機關之功能
上特徵），故也。
3.如前述，行政機關於行政撤銷訴訟，是否具有原告當事人能力，尚有可議，
向來實務且傾向於否定見解，遑論其是否具有撤銷訴訟之「訴訟權能」─權
利（或法律上利益）受損害（見行政訴訟法第四條第一項、第三項）。即使
以最寬鬆的「主張說」，對此一實體判決要件（訴訟要件）存否作判斷，原
告仍需主張其「何項權利」受損害？請注意，這裡指的是「權利」而非「權
限」。這就是日本為什麼要在撤銷訴訟外，另外創設一種有別於主觀訴訟（
有關當事人權利損害）之客觀訴訟（無關於權利損害）─機關訴訟的原因之
一，否則若撤銷訴訟於法理上得以圓滿解決機關「權限」爭議，何必多此一
舉？德國雖不像日本有法條明文，但實務創出之「無名訴訟」，最典型的即
是機關爭訟，其理由亦然。
4.準上以解，抗告裁定引據前開最高法院判例，進而謂系爭訴願決定「足以剝
奪抗告人管理系爭土地之權限」，且「抗告人至今未取得系爭土地之新土地
所有權狀」，由此以觀，「自難謂抗告人非基於人民相同地位而其權利受到
侵犯」云云（見該裁定第5-6頁），（1）不僅違反前揭院解字第二九九○號
、釋字第四十號解釋（「與人民同一地位受處分」這項判準，僅適用於公法
人而非機關），（2）抑且違背前述撤銷訴訟之法理與規定，（3）況且，前
既謂剝奪管理土地之「權限」，為何其後卻又導出基於人民相同地位而其「
權利」受侵犯？顯現前後自相矛盾，混同機關「權限」與行政主體之「權利
」。
二、退步言，若認原告有訴訟權能，則應認為系爭樹林地政事務所之行為，才是行政
處分
(一)若認原告有訴訟權能（權利或法律上利益受損害），亦即表示系爭訴願決定，
變動系爭樹林地政事務所前所「形成」之法律關係，換言之，具體化系爭法律
關係者，為樹林地政事務所而非行政院，因此，何得無視系爭樹林地政事務所
之行為處分？依抗告裁定之前開見解，抗告人高鐵局之「訴訟權能」，係「管
理系爭土地之權限」以及「取得系爭土地之新土地所有權狀」，所以系爭訴願
決定使其「基於人民同一地位而其權利受到侵犯」。問題是系爭訴願決定前之
法律狀態或法律關係，何機關「直接」造成？若認為早先之行政院函令才是行
政處分，而認訴願管轄錯誤，因此撤銷系爭訴願決定，將來改由行政院為訴願
審議，若審議結果認為樹林市（本案訴訟參加人）訴願有理由，是否仍需一併
撤銷系爭樹林地政事務所逕行變更管理機關及命繳回土地所有權狀行為？否則
如何回復原有法律狀態？由此足證，直接具體化「法律關係」者，係樹林地政
事務所之系爭行為。何況，變更登記與發給土地所有權狀之權限在於地政事務
所而非行政院，抗告裁定既認為抗告人高鐵局有「至今未取得系爭土地之新土
地所有權狀」之「權利」損害，何以又認樹林地政事務所命繳回土地所有權狀
之行為等非行政處分？論理上實在不通。
(二)關於公有土地「撥用」與私有土地「徵收」類似問題
1.抗告裁定認為行政院函令才是行政處分，唯一的理由是「核准公有土地撥用
之處分，與土地公用徵收處分相似，本院向來以核准機關作為原處分機關」
。惟 （1）何以如此？所謂公有土地「撥用」，依理應是某一行政主體所有
土地，於同一主體內由上級機關或於不同主體由共同上級監督機關，依法為
其管理機關之變動，而私有土地之徵收既涉私人土地，且土地權利人與需用
土地人、徵收機關均不同，予以類比援用，法理上非無可議。 （2）再者，
若此法律依據何在？亦不得而知。或以訴願法第十三條但書為據，惟如前述
，系爭變更登記與發給土地所有權狀之權限（職權）在於地政事務所，是亦
不該當訴願法上開規定，更何況該條「射程」，原僅用以決定訴願管轄分配
，併兼顧實質訴願功能，而非界定行政處分之要件或效力（參行政程序法第
九十二條、第一一○條）。
2.固然，揆其抗告裁定前述內容，係建立在樹林市提起系爭訴願之對象，「如
係對行政院之無償撥用函不服」，此一前提之上。也因此其前已質疑原審未
行使闡明權，確認原訴願不服之對象，「致審判之訴訟標的不明」。對此，
姑不論抗告裁定混淆撤銷訴訟之「程序標的」（行政處分）與「訴訟標的」
之概念。實則，前審對此早已行使闡明權，樹林市訴願時，被告為訴願審議
時，亦已確認訴願之對象係樹林地政事務所系爭行為（行政處分），至於訴
願理由質疑該處分之依據─行政院有關函令，違
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承前
，亦可佐證。否則，若
謂行政院得不尊重該管地方機關之意思，可以自行訂定一個規則或所謂職權
命令，謂撥用都是無償，而能據以拘束地方機關，行政院有權限能任意無償
撥用地方的財產，如此地方自治還有何意義？土地法「應商同該管直轄市或
縣市政府」豈非成為具文（條文既明定為「應」商同，即寓有尊重地方財政
之意）？最高法院五十八年台上字第三○一二號判例：「公有土地之管理機
關，固得因撥用而變更，但公有土地之撥用，依照土地法第二十六條規定，
應由需用土地之政府機關，商同該管市縣政府層請行政院核准。本件系爭土
地之撥用，既未完成此項手續，自不能謂被上訴人業已取得系爭土地之管理
權。」豈不成為空言？蓋倘可完全罔顧該管縣市政府的意思，那又何需「商
同」？行政院豈不是自己做決定就能算數乎？是以該原則僅是一準則性規定
，行政院在核准時，仍須尊重地方政府之意思。
2.在前揭兩項前提之上，該劃分原則固然尚不致於違反憲法地方自治之保障、
違反土地法第二十六條；惟倘不依前段所述兩項前提來解釋，則該原則即明
顯違憲及違法，依大法官解釋釋字第一三七號、第二一六號、司法院大法官
第一一五三次會議及第三○九○次會議之決議（即「…又對行政機關頒布之
命令或規則，法官得依法表示適當之不同意見，並不受其拘束（釋字第一三
七號解釋參照）。此種命令或規則自非釋字三七一號解釋中法官得聲請解釋
之標的，法官於審理案件時，對相關命令或規則，認有抵觸憲法、法律之確
信，應不予適用（司法院解字第四○一二號及釋字第二一六號解釋參照，尚
無聲請本院大法官解釋之餘地。」）、最高行政法院八十九年度裁字第一三
七○號、九十年度判字第一三七二號、八十九年度判字第二九九五號、八十
九年度判字第三八三九號、八十九年度判字第一一二八號、九十年度判字第
一四三七號、九十年度判字第四七○號、八十九年度判字第一八六九號等裁
判之明示，應不生拘束力， 鈞院依法應不予適用。
八、本案行政院之指示違反原被告之協議及自頒原則第一項第九款之規定
(一)查本案原告於八十五年十月十四日去函參加人請求同意撥用本件系爭土地，參
加人於八十五年十一月一日回覆同意「有償」撥用。其後原告於八十五年十一
月二十日再函參加人說明得依前開劃分原則規定以有償撥用之方式之理由以憑
辦理。參加人於同年十一月二十七日去函表示依劃分原則第三款規定應辦理有
償撥用。但隨後同年十二月十一日原告去函參加人表示本案不該當劃分原則第
一項第三款規定，並請求同意辦理無償撥用。其後參加人於八十六年元月三日
回函表示僅同意有償撥用，劃分原則第一項第九款亦為依據。其後，八十六年
五月十九日，原告函參加人「請求提供證明文件等資料，俾憑續辦有償撥用事
宜」。參加人隨後於八十六年六月十二日對上開函文回覆，表示：「座落本鎮
○○○段一九三之四一地號依『各級政府機關互相撥用公有不動產之有償與無
償劃分原則』第九點辦理有償撥用。另圳岸腳段五○八之十七地號第十四筆土
地請比照地鐵處撥用本鎮○○○段山子腳小段七四九之一三四地號等鎮有地，
按公告現值以土地改良補償費予以補償，本所則同意無償撥用」。其後，樹林
鎮鎮民代表會通過包含系爭十五筆土地有償撥用補償費數額之八十七年度總預
算，並於八十六年七月七日函知參加人。八十六年八月八日，原告與參加人召
開研商會議，並由原告作成會議紀錄，結論是「請高鐵局依•••各級政府機
關互相撥用公有不動產之有償與無償劃分原則第十條辦理有償撥用」，當時原
告並無異議，此有原告其後於同月十三日函參加人協商會之會議紀錄函文可稽
。嗣原告報請上級機關交通部有償撥用並轉向內政部核示時，詎內政部函復交
通部表示前開土地係編定為高速鐵路用地，並非都市計畫住宅區、商業區土地
，不得依劃分原則第一項第九款辦理有償撥用。原告據此乃於八十六年八月二
十五日函請參加人同意無償撥用，參加人則回文表示，系爭土地原為都市計劃
住宅區，合乎上開「劃分原則」有償撥用之規定，因而予以拒絕。嗣原告再次
函請內政部釋示，內政部仍作成應予無償撥用之函釋。準此，原告經由交通部
於八十六年十一月十八日函請內政部轉陳行政院准予無償撥用。行政院旋於八
十六年十一月二十六日函復交通部准予無償撥用，並指示依交通部前開號函辦
理。
(二)從前開事實可稽，原告商同參加人研商的結果，已達成協議以有償撥用，惟詎
料內政部竟罔顧該管地方機關之意見及兩造之協議，執意要以無償撥用，實令
參加人錯愕！原告本已編列好預算準備申請有償撥用本件系爭土地，惟內政部
及行政院卻不願有償撥用，堅持要無償撥用，終至造成中央侵害地方財產及財
政權之爭議（亦令原告無奈），亦違背土地法第二十六條規定「應商同該管直
轄市或縣市政府」之意旨。況且，該地原為住宅用地，係八十四年初臺灣省政
府為配合中央興建高速鐵路之政策，先行依法本於職權逕行變更都市計畫作為
高鐵用地，交由被告函令參加人公告；其原本為都市計畫住宅區，是因為原告
要興建高速鐵路，始配合變更為高鐵用地，嗣原告欲申請撥用該地，經談妥有
償撥用，內政部卻竟據系爭土地已變更為高鐵用地，而主張其不該當劃分原則
第一項第九款「都市計畫住宅區」，實有違行政院自行訂定之規則，且有悖於
誠信及事理之平！實難令被告甘服。今後被告或參加人豈敢再逕配合都市計畫
之變更公告？蓋一經變更，原本為有償撥用之財產一夕之間就變成無償撥用？
被告豈能不爭執？縣市政府為配合中央興建高速鐵路之重大設施，依都市計畫
法第二十七條公告上級政府變更之都市計畫分區，該分區原本為住宅分區，其
後的撥用，依劃分原則第一項第九款該地本屬住宅區即應為有償撥用，除非原
告能舉證當時的變更都市計畫與興建高鐵無關，如此始有可能謂本案並不該當
該款規定。
九、針對原告行政補充理由續（三）狀之論述，提出答辯
(一)原告謂基於「土地」事務之特殊性，土地專屬於國家，土地之撥用權力專屬於
行政院，非地方政府所得置喙。惟在地方自治應受保障的大前提下，實不知土
地事務到底有何特殊性，乃致中央得任意剝奪或限制地方的財產權；許多資源
均可能有稀少的特質，非僅土地而已，惟並不能因此而謂中央即得因此取得絕
對權限。參照精研「土地」行政的土地法專家學者陳立夫教授的論著，亦謂今
日部份土地法條文仍屬過去訓政時期的產物，隨著省縣自治法、地方制度法之
施行，臺灣地方自治之法制建設已逐漸追趕上先進國家地方自治的思潮，不合
時宜之條文如土地法第二十六條即有修改調整之必要，亦可佐證。
(二)原告次就德國法制謂彼邦「財政高權並非絕對，許多部份均已受到邦法律之拘
束」云云，殊不知德國是聯邦國家，相對於「聯邦」，所謂「受邦法律拘束」
，到底是足以證明「地方自治保障」，還是「財政高權並非絕對」？更何況今
日之臺灣，如何可與地方自治發展已有深遠歷史之德國相提並論？今日臺灣地
方自治權之保障，正如同十年前人權保障的觀念方始萌芽一般。舉地方財政權
為例，臺灣之地方財政係「既患寡又患不均」，不但地方稅收與中央稅收不能
比擬，其自有財源根本無法支應公共支出，而極度仰賴中央之「補助款」；嚴
重者，部份縣市縱將境內全部國稅、省稅、縣稅撥供本身使用，亦不敷預算支
出之所需，而仍仰賴「統籌分配款」挹注，才能推動基本政務。以參加人而言
，八十七年編列之歲入總預算為新臺幣（下同）一、○八四、七三二、九五三
元，其中自有財源為五九二、九三七、五六八元，佔歲入之五四•六六 %，是
補助收入即高佔四五•三四 %；而以高鐵本案之有償撥用及同時申請的圳岸腳
段十四筆土地之土地補償費總金額七○、八七三、六七七元，即佔樹林市歲入
總預算六•五三 %，又佔自有財源之十一•九五 %，因此行政院之恣意無償撥
用，實對樹林市財政造成重大之影響。
(三)復原告再舉大法官釋字第五五○號明認：「地方自治團體受憲法制度保障，其
施政所需之經費負擔乃涉及財政自主權之事項，固有法律保留原則之適用，但
於不侵害其自主權核心領域之限度內，基於國家整體施政之需要，對地方負有
協力義務之全民健康保險事項，中央依據法律使地方分擔保險費之補助，尚非
憲法所不許。」等語；惟本案正是行政院率意決定撥用地方所有土地為無償，
而有違背法律保留原則。今土地法第二十六條既規定行政院享有核准撥用之權
限，地方亦受有「商同」之應經程序及必要條件之保障，地方自治團體依法自
當負有協力之義務；惟土地法並無規定行政院有「無償」撥用之權力，於此範
圍內，誠如原告所言，「於法律保障之範圍內地方自治團體應有全面之管轄權
」。
十、本件紛爭處理最適模式
於上次準備程序，原告主張被告既對撥用無爭執，而是對無償撥用之指示有異
議，當可提起一般給付之訴；惟查，撥用之有償或無償，或已成為原撥用處分
內容之一部，或係原撥用處分所不可分之附款，今被告之無償撥用處分已然存
在，參加人倘不對原行政處分訴請撤銷，則提起給付訴訟亦乏請求權之基礎。
反而，若依更審前 鈞院之八十九年度訴字第一八三一號裁定：「原告仍然可
以透過行政一體之機制，呈請行政院依顯名原則之要求，重新而直接對樹林市
做出核准撥用之行政處分，同時對參加人做出命繳回土地所有權狀之行政處分
，再交由樹林地政事務所執行（即逕行變更管理機關及執行繳回權狀之處分，
如果參加人不繳回，即逕行予以註銷），如果樹林市或參加人不服，再由行政
院為訴願決定，如此處置方符合現行行政法制架構，也能根本解決類似之紛爭
。」，應更能符合原被告之訴訟權益。據上論結，被告訴願決定應無程序或實
體瑕疵，綜此請駁回原告之訴，以符法治。
理 由
壹、程序部分：
一、查樹林地政事務所於八十八年十二月十二日直接在土地登記簿上單方面逕行變更
台北縣樹林市○○○段一九三之四一號公有土地之管理機關（從參加人變更為原
告）。又於同年十二月十五日以八六北縣樹地一字第一四二五四號函通知參加人
繳回土地所有權狀。被告及參加人均認為樹林地政事務所上開函令性質上屬於行
政處分，而且其處分內容包括「變更系爭土地之管理機關」及「命令參加人繳回
土地所有權狀」二個部分。查樹林地政事務所已將本案土地之管理機關變更為原
告，為兩造及參加人所不爭，且有樹林地政事務所之上開函可稽，按國有財產撥
給各地機關使用者，名義上雖仍為國有，實際上即為使用機關行使所有人之權利
（最高法院五十一年臺上字第二六八○號判例參照）。原告既依法登記為系爭土
地之管理機關，與其他登記名義人同樣受法律之保障，殊與登記原因事實如何，
不受影響。因此，訴願決定撤銷樹林地政事務所上開行政處分，將使系爭土地回
復由樹林市管理使用，足以剝奪原告管理系爭土地之權限，且因樹林市提起訴願
，致原告至今未取得系爭土地之新土地所有權狀，由此以觀，自難謂原告非基於
人民相同地位而其權利受到侵犯，故原告以利害關係人之地位提起本件行政訴訟
，自足認有法律上之利害關係，合先敘明。
二、次查本件參加人不服之訴訟標的行政處分，究係樹林地政事務所之處分（即上開
管理機關之變更登記及通知參加人繳回土地所有權狀），或為行政院之核准無償
撥用之函文，或兩者均為訴訟標的之行政處分，經本院數次行使闡明權結果，參
加人均明確表示其所不服之行政處分係樹林地政事務所之變更管理機關及通知繳
回土地所有權狀之行政處分，而非行政院核准無償撥用之函文（見本院九十二年
十一月六日及九十三年二月十二日準備程序筆錄及參加人歷次所提之書狀），雖
參加人於訴願理由書及歷次之書狀均言及對行政院所核定無償撥用之函文，認為
違反省縣自治法之規定，而表示不服，惟僅係理由之敘述，從未表示其係以行政
院之核准撥用函文為訴訟標的，亦肯定表示行政院之核准撥用函因未通知參加人
，尚不得視為對外發生法律規制效果之行政處分，準此，參加人所不服之對象既
非行政院之核准撥用函，尚不生「依法應向行政院提起訴願，參加人如誤向被告
提起，被告依訴願法第六十一條規定應將該訴願書移送原處分機關，自不應逕對
上級機關之處分加以審認，以維行政機關層級之體系」之問題。
三、至於行政院之核准撥用函是否為行政處分？論者或謂土地撥用處分與土地徵收處
分在程序上相當類似，而土地徵收係屬行政處分，且實務上向來以核准徵收機關
為原處分機關，殆無疑義，則本件行政院核准撥用函亦應屬行政處分，且應以核
准撥用之行政院為原處分機關；惟按土地撥用與土地徵收仍有本質上之差異，前
者係國家不同機關或自治團體間透過行政院之核准將公有土地之管理機關變更，
與人民之權益並無直接之關係，而後者係將人民之土地透過徵收之手段變更為國
家或機關所有，與人民之權益有直接之影響，且土地撥用之後續處分（管理人變
更登記與通知繳銷所有權狀），業已直接具體化法律關係，且對外發生法律效果
，已具備獨立行政處分之要件，此與土地徵收之後續程序（縣市政府之公告及通
知、徵收補償金之發放、土地之點交及移轉登記等），一般認為係土地徵收之執
行行為，並非具有法效意思之行政處分，大異其趣，參照改制前行政法院四十一
年判字第十五號及五十七年判字第一七八號判例：「行政官署就其主管事務對所
屬機關所為指示處理之命令，係屬上級官署對下級官署本於職權所行之指揮監督
，既非對人民所為之行政處分，更不因而對人民發生具體的法律效果，自不能認
為行政處分。」之意旨，以及從多階段行政處分之觀點，因行政院之核准撥用函
並未通知當事人即參加人與原告，並不生對外之法律效力，且尚有後續之對外發
生法律效果之樹林地政事務所之行政處分，因此前階段之行政院核准撥用函仍以
認非行政處分為宜；惟無論行政院核准撥用函是否為行政處分，本院審查之範圍
除參加人所不服之樹林地政事務所之後階段行政處分外，尚包括前階段之行政院
核准撥用函文，始符合正當程序原則及訴訟經濟原則（最高行政法院九十一年判
字第二三一九號判決參照）。原告主張樹林地政事務所之系爭函文並非行政處分
，不生侵害人民權益之效果，另一方面又主張被告之訴願決定損害原告對系爭土
地之管理權，兩相矛盾，應無足取。至於原告主張：行政院核准撥用函因參加人
未聲明不服而告確定，參加人不得對該函再行爭執一節，查如上所述，本院認行
政院之核准撥用函並非行政處分（縱認係行政處分，亦僅係前階段之處分，尚未
發生最後之法律效果），尚不生確定而不得再行爭執之問題。
四、原告另主張：本件審理範圍應限於「繳交土地所有權狀」，而不及於「變更管理
機關」部分云云，惟查樹林地政事務所之處分，應包括「變更系爭土地之管理機
關」及「命參加人繳回土地所有權狀」二個部分，而非原告所主張僅有「繳回土
地所有權狀」一項而已，此觀之樹林地政事務所八十六年十二月十五日八六北縣
樹地一字第一四二五四號函主旨：「關於交通部高速鐵路工程局為興辦高速鐵路
工程需要，申請撥用貴鎮○○○段一九三之四一地號一筆樹林鎮有土地，本所業
已辦理管理機關變更登記完畢，惠請貴所將上述地號之土地所有權狀擲送本所辦
理加註事宜，請查照。」自明，原告既主張「變更管理機關」僅係樹林地政事務
所依行政院指示所為之執行行為，並非行政處分，惟對於同樣依上級機關之指示
所為之「命繳回土地所有權狀」，則主張係行政處分而為訴願決定所應審查之對
象，前後矛盾，顯有誤解。
貳、實體部分：
一、按土地法第四條規定：「本法所稱公有土地，為國有土地、直轄市有土地、縣（
市）有土地或鄉（鎮、市）有土地。」土地法第二十六條規定：「各級政府機關
需用公有土地時，應商同該管市縣政府層請行政院核准撥用。」憲法第一百零八
條規定：「左列事項，由中央立法並執行之，或交由省縣執行之：．．．十二、
土地法。」地方制度法第二十條第二款第四目規定：「下列各款為鄉（鎮、市）
自治事項：．．二、(四)鄉（鎮、市）財產之經營及處分。」又「各級政府機關互
相撥用公有不動產之有償與無償劃分原則」（下稱「劃分原則」）規定：「各級
政府機關因公務或公共所需公有不動產，依土地法第二十六條或國有財產法第三
十八條申辦撥用時，以無償為原則。但左列不動產應辦理有償撥用：．．三、獨
立計算盈虧之非公司組織之公營事業機構與其他機關間互相撥用之不動產。．．
五、管理機關貸款取得之不動產，其處分收益已列入償債計劃者。．．九、都市
計劃住宅區、商業區土地或非都市土地經編定為甲、乙、丙、丁種建築用地者。
」又「政府機關因公需用其他機關管有公地簡化撥用作業事項」（下稱「簡化作
業事項」）第一項規定：「政府機關因公需用其他機關管有公有土地，依法申請
撥用，於徵求原管理機關之意見時，為免原管理機關久不為同意或不同意之表示
，延誤撥用時效，於接獲申請撥用機關徵求撥用意見函後，應於一個月內為同意
或不同意之表示，其逾期不為表示意見者，申請撥用機關得於撥用公地計畫書中
敘明洽商經過，逕依規定程序報請核定。」第二項第一款規定：「．．原管理機
關未能配合繳交土地所有權狀時，由地政事務所比照土地登記規則第五十七條第
一項規定公告作廢，並通知原管理機關。」查上開「劃分原則」及「簡化作業事
項」均係行政院為執行土地法第二十六條及國有財產法第三十八條有關土地撥用
之規定所頒行之細節性、技術性命令，符合土地法第二十六條之立法意旨，亦未
逾越土地法第二十六條之規定，依司法院大法官釋字第四八０號解釋之意旨，自
可作為行政機關作成有關土地撥用行政處分之依據。
二、本件坐落臺北縣樹林市○○○段一九三之四一號土地，原登記為參加人樹林市所
有，中央政府為規劃興建高速鐵路，成立原告機關，負責高速鐵路之規劃事宜，
規劃高速鐵路將行經而需用系爭土地，為此原告乃與參加人進行協議撥用該筆土
地，最後由原告經交通部於八十六年十一月十八日以交總八十六(一)字第八六○○
八一三七號函請內政部轉陳行政院准予無償撥用，行政院旋於八十六年十一月二
十六日以臺 內地字第八六一一八七四號函復交通部准予無償撥用，並副知臺灣
省政府，臺灣省政府接到行政院之指示後，交由所屬地政處辦理，而省府地政處
則函知被告，被告再去函指示其所屬之樹林地政事務所辦理，樹林地政事務所收
到被告之指示後，先於八十八年十二月十二日直接在土地登記簿上單方面逕行變
更登記上開土地之管理機關（從參加人變更為原告），又於同年十二月十五日以
八六北縣樹地一字第一四二五四號函通知參加人繳回土地所有權狀，參加人認為
樹林地政事務所上開單方片面變更登記管理機關之作為及要求參加人繳回土地所
有權狀之命令，已侵犯到地方自治團體公法人樹林市之財產權，因此提起訴願。
被告受理後，認為樹林地政事務所上開函令性質上屬行政處分，其處分內容包括
「變更系爭土地之管理機關」及「命參加人繳回土地所有權狀」二個部分，並認
樹林地政事務所作成上開行政處分所依據之上級機關指示本身違法，而予以撤銷
，雖經原告提起再訴願，且經再訴願機關一再撤銷被告之訴願決定，但被告仍一
再抗拒上級機關於再訴願決定中所為之指示，於每次重為決定時，還是撤銷樹林
地政事務所之原處分，之後因行政爭訟制度之變革，廢除再訴願程序，被告又於
八十九年九月十一日再次撤銷樹林地政事務所前開處分，原告乃依行政訴訟法第
四條第三項之規定，以利害關係人之身分提起本案訴訟等情，有上開函、訴願及
再訴願決定書附卷可稽，並為兩造所不爭執，自堪信為真實。
三、原告主張：公有土地之所有權及管理使用乃攸關國家整體建設之規劃與進行，具
全國一致性質，為中央事務，非地方自治事項，從而，公地撥用為行政院本於職
權對公有土地利用之調整，有「行政一體」原則之適用，而與地方自治無關，公
有土地之實質所有權人為國家，故其他政府機關之需用地為公有土地時，應循公
有土地撥用之行政系統內部程序，與需用私有土地時之徵收程序有別，而分別適
用不同之法理及程序。從而，本件公有土地之撥用，無論行政院之核准撥用函或
樹林地政事務所之系爭函文，均屬內部行政系統之職務命令，非行政處分，縱認
公地撥用屬行政處分，惟樹林地政事務所之登記程序僅屬執行「行政院核准撥用
系爭土地行政處分」之事實行為，非獨立之行政處分，參加人無從以之為訴願標
的，仍應以行政院之核准撥用函為行政處分。按我國憲法規定土地事項係屬中央
立法事項而非地方自治事項，系爭土地之撥用，縱對於地方自治團體之財產權有
所影響，然係國家基於整體施政之需要依法撥用，地方自治團體自負有協力義務
，行政院依法核准系爭土地之無償撥用，係屬合法之行政處分，亦完全符合土地
法第二十六條之規定等語。
被告則主張：樹林地政事務所之處分因違反土地法第二十六條「商同」之精神及
地方制度法第二十條第二款第四目自治事項之規定，而實體違法；行政院訂定之
「劃分原則」，本諸合憲解釋原則之精神，尚不致必須認為違憲違法，惟倘不依
「商同」之合目的性解釋，取得地方政府之同意，則該劃分原則明顯違憲違法；
原告之前與參加人業已達成有償撥用之協議，依誠信原則即應受拘束，內政部及
交通部以申請撥用時，系爭土地已變更為「高速鐵路用地」而據以拒絕有償撥用
，與該「劃分原則」第九款意旨有悖，系爭土地之所以變更使用，其目的即在於
提供原告興建高速鐵路之用，焉有反以此為由而謂不適用該「劃分原則」之理；
地方財政權及財產權係地方自治之樞紐，亦係地方自主權之核心領域，有法律保
留原則之適用，依大法官釋字第四九八號解釋，不容上級機關任意剝奪，訴願決
定撤銷原處分，係屬合法有據等語。
四、本件兩造之主要爭執在於：(一)土地法第二十六條規定所謂之「商同」，究係指「
協商並取得同意」？或僅指「協商徵詢意見」而已？(二)地方制度法第二十條第二
款第四目之鄉鎮市自治事項：「鄉鎮市財產之經營及處分」，是否包括鄉鎮市土
地之撥用在內？(三)參加人為配合高速鐵路之興建始將系爭土地由原來之住宅用地
變更為高速鐵路用地，且原告之前與參加人業已達成有償撥用之協議，依誠信原
則原告是否應受拘束？茲分別論述如下：
(一)按「土地法所稱之公有土地，無論其管理、使用、收益之權係屬於省、市、縣等
地方政府，抑或屬於區、坊、鄉、鎮等自治團體，而其所有權應專屬於國家，蓋
地方政府係國家機關，其自身並無人格，至地方自治團體，雖為法人，而對於公
有土地行使管理、使用、收益之權，則應視為國家所付與，不得視為所有權之歸
屬．．．。」司法院院字第一七七六號解釋著有明文，又「土地法為民法之特別
法，應優先於民法之適用，而土地法第十條既規定：中華民國領域內之土地，屬
於國民全體，而同法第二十五條復明訂：省、市、縣政府對其所管公有土地之處
分或設定負擔，應經民意機關之同意，及行政院之核准。參酌司法院二十七年院
字第一七七六號解釋意旨，鄉鎮區公所不過為國家機關，其對於公有土地行使管
理使用收益之權，並非即為該權利之主體。」最高法院五十九年度台再字第二二
號判決闡述甚明，徵之憲法第一百零八條第十二款規定，土地法係屬由中央立法
並執行之，或交由省縣執行之之事項，即知土地事務具有全國一致之性質，再參
照土地法第二十五條規定：「直轄市或縣市政府對於其所管公有土地，非經該管
區內民意機關同意，並經行政院核准，不得處分或設定負擔，或為超過十年期間
之租賃。」足認公有土地之實質所有權屬於國家，公有土地之所有權及管理使用
乃攸關國家整體建設之規劃與進行，具全國一致性質，為中央事務，非地方自治
事項，從而公地撥用為行政院本於職權對公有土地利用之調整，非地方自治團體
所可自由決定，準此，土地法第二十六條所謂之「商同」，應僅指「協商徵詢意
見」而言，不必協商對象之同意，再參以行政院所訂定之「簡化作業事項」第一
項規定：「政府機關因公需用其他機關管有公有土地，依法申請撥用，於徵求原
管理機關之意見時，為免原管理機關久不為同意或不同意之表示，延誤撥用時效
，於接獲申請撥用機關徵求撥用意見函後，應於一個月內為同意或不同意之表示
，其逾期不為表示意見者，申請撥用機關得於撥用公地計畫書中敘明洽商經過，
逕依規定程序報請核定。」第二項第一款規定：「．．原管理機關未能配合繳交
土地所有權狀時，由地政事務所比照土地登記規則第五十七條第一項規定公告作
廢，並通知原管理機關。」即知所謂之「商同」，僅係意見之徵詢，如已履行該
程序，縱最後未能獲得商同對象之同意，仍無礙於行政院之核准撥用，被告及參
加人主張所謂「商同」係指必須取得商同對象之同意云云，尚有誤會。
(二)按地方制度法第二十條第二款第四目有關「鄉鎮市財產之經營及處分」係屬鄉鎮
市自治事項之規定，係源自於八十三年七月二十九日公布施行之省縣自治法第十
四條第七款之規定，該規定旨在保障地方自治之精神，被告及參加人因此據而主
張：國有土地以外公有土地之撥用，是否或何時有償或無償？現行法律既未明文
亦未有授權規定，行政院縱依土地法第二十六條規定，享有核准撥用權，惟若涉
及地方自治團體所有公有土地之撥用，由於事涉其財產之經營及處分，性質屬憲
法或法律賦予之自治事項，行政院即應予以尊重，而僅能適法之監督，且大法官
會議解釋亦肯認地方自治團體享有憲法第十五條保障之財產權，對其限制即應遵
守法律保留原則，準此行政院於核准撥用時，即不得任意自由為之等語；惟查地
方制度法所謂「鄉鎮市財產之經營及處分」為自治事項，解釋上應不包括鄉鎮市
所有之土地，而應僅限於鄉鎮市所有之建物、動產或其他財產，否則土地法第二
十五條對於地方自治團體處分公有土地（包括設定負擔）之限制，及土地法第二
十六條行政院對於土地撥用之核准權之規定，豈不成為具文；且查有關土地事務
，具有全國一致之性質，係屬中央立法事項而非地方自治事項，系爭土地之撥用
，縱對於地方自治團體之財產權有所影響，然係國家基於整體施政之需要依法撥
用，參照司法院釋字第五五０號解釋之精神，地方自治團體自負有協力之義務，
又系爭土地之撥用，雖涉及參加人之經費預算及財政自主權事項，而有法律保留
原則之適用，惟於不侵害其自主權核心領域之限度內，行政院依據土地法及其所
訂定之「劃分原則」核准系爭土地之無償撥用，尚未違反法律保留原則，亦非法
所不許。
(三)被告及參加人主張：參加人為配合高速鐵路之興建始將系爭土地由原來之住宅用
地變更為高速鐵路用地，且原告之前與參加人業已達成有償撥用之協議，依誠信
原則，原告應受該協議之拘束等語，查系爭土地業於八十四間因都市計劃變更而
由住宅區○○○○路用地（供高速鐵路使用），為兩造及參加人所不爭，惟查該
都市計劃之變更係為配合高速鐵路之興建，而由當時之台灣省政府依都市計畫法
第二十七條第一項第四款所辦理，亦即係由台灣省政府擬定特定區計畫報由內政
部核定實施，有臺灣省都市計畫委員會會議紀錄附卷可稽，參加人雖為計畫區內
土地所有權人之一，惟依都市計畫法之規定，參加人僅得於主要計畫公開展覽期
間向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議，並無反對都
市計畫依法定程序變更之權，無論當時參加人是否提出意見，均係都市計畫依法
定程序審議變更之結果，與參加人之配合辦理，並無必然之關連；又兩造及參加
人確曾於八十六年八月八日召開協調會，獲得依「劃分原則」第十款辦理有償撥
用之結論，有該協調會議紀錄在卷可稽，且原告亦曾於八十六年七月十五日以（
八十六）高鐵地字第○八○九一號函知參加人，系爭土地同意以有償撥用取得，
惟查公有土地撥用應以有償或無償之方式，其決定權在行政院，原告既無決定之
權，其所表示之意見僅能供決策機關參考而已，並無拘束相關機關之效力，被告
及參加人主張原告應受該協議之拘束云云，尚有誤會；末查原告自與參加人協商
以來，始終朝有償撥用之方向協調，惟因宥於系爭土地並不符合「劃分原則」任
何一款有償撥用之規定（既非第三款之獨立計算盈虧之非公司組織之公營事業機
構與其他機關間互相撥用之不動產，亦非第五款管理機關貸款取得之不動產，其
處分收益已列入償債計畫者，亦非第九款都市計畫住宅區商業區土地），行政院
最後始作成無償撥用之核定，對於都市計畫變更前原本即為住宅區之系爭土地，
因都市計畫之變更而無法以有償辦理撥用，相較於未辦理都市計畫變更之土地即
得以有償辦理撥用，似乎有失公平，亦有變相鼓勵抗爭都市計畫變更之嫌，行政
院自宜就「劃分原則」中不合時宜或不儘公平之處，予以通盤檢討，並作合理之
修正，惟在該「劃分原則」尚未檢討修正之前，尚難謂該「劃分原則」違反相關
法律之規定。
五、綜上所述，本件行政院八十六年十一月二十六日（八六）內地字第八六一一八七
四號核准撥用函，並未違反土地法第二十六條及地方制度法第二十條第二款第四
目之之立法意旨，其所據以頒訂之「劃分原則」及「簡化作業事項」亦未逾越母
法之規定或增加母法所無之限制，亦無違反誠信原則之問題，樹林地政事務所依
據行政院核准撥用函於八十六年十二月十二日直接在土地登記簿上逕行變更登記
系爭土地之管理機關，並於同年十二月十五日以八六北縣樹地一字第一四二五四
號函通知參加人，要求將系爭土地所有權狀繳交辦理加註之行政處分，係依照上
級機關之指示及相關法令辦理，並無違失之處，訴願決定徒以樹林地政事務所之
處分違反地方自治之精神，一再撤銷原處分，核有未洽，原告起訴請求將被告所
為之八十九年九月十一日八九北府訴決字第三四六○一二號函所附訴願決定撤銷
，為有理由，爰將被告之訴願決定撤銷，由被告更為適法之處理。
六、兩造其餘攻擊防禦方法及主張，尚與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併
此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。
中 華 民 國 九十三 年 三 月 四 日
臺北高等行政法院 第六庭
審判長 法 官 林樹埔
法 官 胡方新
法 官 曹瑞卿
右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判
決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人
數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 三 月 五 日
書記官 陳圓圓
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從S網友落落長的引據中，卻清楚地暴露S網友完全不知處理馬祖祖先土地，不是法律問題，而是政治問題。
退一萬步而言，如果依法行政是真理，府會與S網友都認為，依目前現實確定的法律事實而言也是對的話，為什麼你們從不質疑，在縣有及國有所佔馬祖人祖先土地，在現狀所謂法律保障下時效取得確定之前，他們有沒有依法取得的證據與行為？如果沒有、或無法舉證，就是倒果為因地違反政府依法行政的原則與侵害憲法保障人民財產權的事實。
面對國家暴力，人民必須而且被允許使用抵抗權。自救會鄉親們要求府會訂定縣府佔有民地歸還自治條例，是一個依循國家體制而為的抵抗權，態度是謙卑而且良善的。但是如陳貴忠這種被鄉親養了二十多年的民意代表，竟然無任何知覺與行動，S網友難道你不覺得嚇人嗎？而閣下能有這些案例，顯然是公務之身，依你如此之認知，也是挺嚇人的！
再向你重申一次，馬祖土地是政治問題，不是法律問題，不要轉移焦點欺騙鄉親。夠了！鄉親被府會及中央民代政客騙了十八年，真是夠了!
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